DAWID ZIÓŁKOWSKI Studenckie Forum Praw Człowieka Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Warszawski Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. II GZ 927/151 Teza: „W sprawie wszczętej przed dniem 15 sierpnia 2015 r. od postanowienia sądu pierwszej instancji odrzucającego skargę z przyczyn formalnych przysługuje zażalenie, a nie skarga kasacyjna”2. Wstęp Komentowane orzeczenie zapadło na tle stanu faktycznego doty- czącego zarzutów podniesionych w postępowaniu egzekucyjnym. Dotyczy jednak problematyki przepisów intertemporalnych zawartych w Ustawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postę- powaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: nowelizacja lub usta- wa nowelizująca)3, którą dokonano znaczących zmian w procedurze sądowoadministracyjnej. Jednym z podstawowych założeń nowelizacji było odformalizowanie postępowania odwoławczego od postanowień 1  Wszystkie powołane w glosie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem internetowym . 2  Teza orzeczenia została wyodrębniona z treści uzasadnienia przez autora glosy. 3  Dz.U. poz. 658. 324 DAWID ZIÓŁKOWSKI wojewódzkich sądów administracyjnych odrzucających skargi z przy- czyn formalnoprawnych. Od dnia wejścia nowelizacji w życie, czyli od 15 sierpnia 2015 r., środkiem zaskarżenia dla tego typu postanowień jest zażalenie, a nie, jak wcześniej, skarga kasacyjna. Jednakże prze- pisy przejściowe ustawy nowelizującej sformułowane zostały wyjąt- kowo nieściśle, co spowodowało powstanie poważnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). Postanowienie NSA stanowi wypowiedź wartościową dla dok- tryny prawa administracyjnego co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, jest próbą rozwiązania konkretnego problemu procesowe- go, który wywołuje kontrowersje, a którego skutki dla skarżących stron są poważne. Sąd odrzucił skargę kasacyjną jako niedopuszczal- ną, uznając, że właściwym środkiem zaskarżenia dla spraw wszczę- tych przed dniem wejścia nowelizacji w życie jest zażalenie. Poniżej przedstawię orzecznictwo NSA, w którym wyrażono pogląd prze- ciwny, zgodnie z którym w podobnych stanach faktycznych środ- kiem odwoławczym od odrzucenia skargi jest skarga kasacyjna. Nie można wykluczyć rozstrzygania na gruncie przepisów intertempo- ralnych nowelizacji nowych spraw. W tym kontekście komentarz do orzeczenia sądu ma charakter praktyczny. Po drugie, postanowienie stanowi punkt wyjścia do zaprezentowania niedawnej reformy pro- cedury sądowoadministracyjnej i oceny jej zasadności. Zdaniem autora glosy pogląd NSA, który legł u podstaw gloso- wanego postanowienia, jest nietrafny, co zostanie wykazane poniżej. 1. Stan faktyczny oraz stanowisko WSA w Warszawie i NSA Glosowane orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycz- nym i prawnym. Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2015 r.4 Wojewódz- ki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 Ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu 4  Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. V SA/Wa 2368/15. 325Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.)5, odrzucił wniesioną w kwietniu 2015 r. skargę P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Pre- zesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zarzutów wniesio- nych w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że odrzucenie skargi nastąpiło z powodu nieuzupełnienia jej braków formalnych w wyznaczonym terminie. Orzeczenie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej spółki, przy czym z treści pisma przewodniego WSA wynikało, że od wydanego postanowienia przy- sługuje skarga kasacyjna. Analogiczna informacja wynikała z adnotacji pracownika sądu znajdującej się na zwrotnym potwierdzeniu odbio- ru przesyłki skierowanej do pełnomocnika strony. Od postanowienia sądu I instancji P. S.A. w dniu 25 września 2015 r. wniosła środek odwoławczy zatytułowany „skarga kasacyj- na”. Także warszawski WSA uznał, że pismo strony jest skargą kasa- cyjną i przekazał ją do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Glosowanym postanowieniem sąd II instancji odrzucił zażalenie i nakazał zwrot uiszczonego wpisu sądowego. Środek odwoławczy spółki został zatem zakwalifikowany nie jako skarga kasacyjna, ale jako zażalenie. Uznano, że skoro od doręczenia pełnomocnikowi stro- ny postanowienia WSA, które miało miejsce w dniu 28 sierpnia 2015 r., do chwili wniesienia środka odwoławczego upłynęło więcej niż siedem dni, zażalenie podlega odrzuceniu. NSA zasygnalizował jednocześ- nie, iż w świetle błędnego pouczenia WSA o przysługującym środku odwoławczym całkowicie usprawiedliwione powinno być złożenie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. 2. Środki odwoławcze w postępowaniu sądowoadministracyjnym Kanonem demokratycznego państwa prawa jest umożliwie- nie osobom niezadowolonym z rozstrzygnięć szeroko pojętej wła- dzy publicznej podejmowania środków służących ochronie ich praw podmiotowych. W piśmiennictwie wskazuje się, że najpełniejszym 5  Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. 326 DAWID ZIÓŁKOWSKI sposobem zabezpieczania praw uczestników postępowania jest zapewnienie im możliwości odwołania od rozstrzygnięć zapadłych w I instancji6. Szerokie gwarancje w tym zakresie zawiera Konstytu- cja Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP)7, która odnosi się do postępowań toczących się przed organami administracji publicznej (art. 78), a także do postępowań sądowych (art. 176 ust. 1), przy czym w tym ostatnim przypadku ustawa zasadnicza zastrzega „co najmniej dwuinstancyjność” postępowania. W ten dość zręczny sposób ustro- jodawca zalegalizował zwyczajną, dwustopniową procedurę sądową, mającą zastosowanie w zdecydowanej większości spraw, sygnalizując jednocześnie, że niewykluczone są sprawy, które rozpatrywane będą przez sądy więcej niż dwóch instancji. W praktyce dotyczy to insty- tucji skargi kasacyjnej w systemie sądownictwa powszechnego, któ- ra przysługuje jedynie od pewnych, kwalifikowanych ze względu na różne dobra chronione grup spraw8. Zobowiązanie do zorganizowania sprawnie funkcjonującego wymiaru sprawiedliwości, uwzględniającego zaskarżalność orzeczeń jako zasadę podstawową, nakładają na Polskę umowy międzynarodo- we. W art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Poli- tycznych zastrzeżono, że „każdy ma prawo do słusznego i publicz- nego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezawisły i bezstronny sąd, ustanowiony ustawą […]”. W ust. 5 prezentowanego przepi- su mowa o „prawie do tego, aby orzeczenie o winie i karze zostało 6  R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, [w:] J. Stel- masiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz (red.), Polski model sądownictwa administracyjne- go, Lublin 2003, s. 143. 7  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). 8  Szczegółowe wymogi w tym zakresie przewidują ustawy procesowe. Przykłado- wo, art. 3982 Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r., nr 43, poz. 296 ze zm.) zastrzega, że skarga kasacyjna jest niedopuszczalna w sprawach o prawa majątkowe, w których wartość przedmiotu zaskarżenia jest niższa niż 50 000 złotych, a w spra- wach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych – niższa niż 10 000 złotych. Zasada ta doznaje wyjątków, zarówno rozszerzających, jak i zawężających katalog spraw, w których dopuszczono możliwość składania skarg kasacyjnych. Przedmioto- we zagadnienie na gruncie procedury karnej normuje rozdział 55 (art. 518 i n.) Kodek- su postępowania karnego (Dz.U. z 1997 r., nr 89, poz. 555 ze zm.). 327Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego zrewidowane zgodnie z prawem przez sąd wyższej instancji”. Lite- ralne brzmienie przepisu przesądza o jego zastosowaniu wyłącz- nie w sprawach karnych, niemniej czuwający nad wypełnianiem zobowiązań wynikających z Paktu Komitet Praw Człowieka uznał, iż wymóg dwuinstancyjności dotyczy także szeroko pojętych spraw administracyjnych9. Zagadnienie instancyjności procesu milczeniem pomija natomiast tekst zasadniczy Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawo- wych Wolności10. Prawo do odwołania w sprawach karnych kreuje bezpośrednio dopiero art. 2 Protokołu nr 7 do Konwencji11. Mimo to także Europejski Trybunał Praw Człowieka wyinterpretował z art. 6 Konwencji prawo do odwołania się od wyroku sądu karnego12. Jedno- cześnie w orzecznictwie tego sądu podkreśla się, że zakres stosowania przepisu jest szeroki i obejmuje każde postępowanie, którego wynik ma rozstrzygający wpływ na prawa i obowiązki stron. Dziedzina pra- wa, która określa sposób załatwienia sprawy (cywilne, administracyj- ne, handlowe itp.), oraz rodzaj organu, który ma podjąć decyzję (sąd, organ administracji itp.), nie mają większego znaczenia13. Wszystko to powoduje, że z całym przekonaniem stwierdzić można, iż zarówno Konstytucja RP, jak i prawo międzynarodowe nakładają na ustawodawcę wymóg ukształtowania procedury sądo- woadministracyjnej jako dwuinstancyjnej. Postulat ten w pełni zre- alizowany został dopiero z początkiem 2004 r., kiedy w życie weszła ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w jej 9  Decyzja Komitetu Praw Człowieka z dnia 19 lipca 1994 r. w sprawie 441/1994 Casanovas p. Francji, [dostęp: 30.04.2016]. 10  Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzo- na w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284). 11  Protokół nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolno- ści sporządzony dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U. z 2003 r., nr 42, poz. 364). 12  A. Gliszczyńska-Grabias, Komentarz do art. 14, [w:] R. Wieruszewski (red.), Międzynarodowy pakt praw obywatelskich (osobistych) i politycznych. Komentarz, War- szawa 2012, s. 293-296. 13  Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dnia 16 lipca 1971 r. w spra- wie Ringeisen p. Austrii, skarga nr 2614/65, [dostęp: 30.04.2016]. 328 DAWID ZIÓŁKOWSKI pierwotnym brzmieniu. Wcześniej funkcjonowały w historii Polski sądy, które orzekały o legalności aktów administracji w jednej instan- cji. Mowa tu o powołanym do życia w 1922 r. Najwyższym Trybunale Administracyjnym i o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, działa- jącym w opisanej, jednoszczeblowej formule w okresie sprzed refor- my, a więc w latach 1980-200314. W doktrynie prawa procesowego środki prawne służące kontroli wydanych orzeczeń nazywa się „środkami zaskarżenia” lub „środka- mi odwoławczymi”. Prezentowane są różne poglądy na temat zakre- su przedmiotowego obu tych terminów15. Na gruncie p.p.s.a., któ- rego dział IV zatytułowany został „Środki odwoławcze”, nie budzi wątpliwości, że do kategorii tej należą skarga kasacyjna i zażale- nie. Glosowane postanowienie NSA dotyczy w istocie odpowied- niej kwalifikacji środka wniesionego od postanowienia WSA odrzu- cającego skargę. Różnice występujące pomiędzy skargą kasacyjną a zażaleniem są dla skarżących na tyle istotne, że należy się zgo- dzić z wyrażonym przez sąd poglądem, iż jednoznaczna informa- cja o rodzaju przysługującego środka odwoławczego stanowi część składową prawa do sądu. 3. Zażalenie na odrzucenie skargi przez WSA Jak już zostało wskazane, komentowane orzeczenie Naczelne- go Sądu Administracyjnego dotyczy zagadnień związanych z nowe- lizacją p.p.s.a. dokonaną Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Nie sposób omówić tezy postanowienia bez choćby krótkiego zaprezentowania głównych założeń tej reformy. 14  J. Szreniawski, Znaczenie doświadczeń Najwyższego Trybunału Administracyjnego dla tworzenia nowej struktury i zasad działania sądownictwa administracyjnego, [w:] J. Stel- masiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz (red.), op. cit., s. 326. 15  W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 23. 329Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego W uzasadnieniu nowelizacji stwierdzono, że jej zasadniczym celem jest zwiększenie skuteczności i sprawności sądownictwa administracyjnego, przy czym chodzi tu przede wszystkim o skró- cenie czasu oczekiwania na prawomocny werdykt16. Do najistotniej- szych zmian służących realizacji zarysowanych powyżej celów nale- ży: a) zwiększenie zakresu orzekania reformatoryjnego przez NSA; b) wyposażenie wojewódzkich sądów administracyjnych w upraw- nienia do merytorycznego orzekania w niektórych przypadkach kontroli rozstrzygnięć organów administracji; c) wprowadzenie uprawnień samokontrolnych sądów pierwszej instancji, które mogą uwzględniać skargi kasacyjne jeszcze przed ich przekazaniem do NSA; d) znaczące rozszerzenie uprawnień referendarzy sądowych; e) rozszerzenie katalogu spraw, które mogą być rozpoznawane w trybie uproszczonym. Nowelizacja zawiera także wiele innych, pomniejszych zmian, które pozostają poza zainteresowaniem niniej- szego opracowania. Na marginesie warto jednak zauważyć, że jej twórcy powołali się w uzasadnieniu na argument, zgodnie z którym „projektowane rozwiązania, tworząc warunki sprzyjające przyśpie- szeniu załatwienia spraw administracyjnych, korespondują z posta- nowieniami art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”17. Potwierdza to wagę zobowiązań konstytucyjnych i mię- dzynarodowych, o których wzmiankowano powyżej. Jedną z zasadniczych zmian, jakie wprowadziła omawiana nowe- lizacja, jest zaskarżanie postanowień wojewódzkich sądów admini- stracyjnych o odrzuceniu skargi z przyczyn formalnoprawnych za pomocą zażalenia, a nie jak dotąd za pomocą skargi kasacyjnej. Zgod- nie z art. 1 pkt 48 ustawy nowelizującej, art. 173 § 1 p.p.s.a. otrzy- mał następujące brzmienie: „Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowa- nie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 16  Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sejm VII kadencji, nr druku 1633, s. 13,