Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Wydział Prawa i Administracji Karol Balicki ROZPRAWA DOKTORSKA Konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego Praca doktorska napisana pod kierunkiem naukowym Prof. dra hab. Zdzisława Kędzi w Zakładzie Prawa Konstytucyjnego Poznań 2021 1 Spis treści Wstęp ......................................................................................................................................... 2 1. Zasady konstytucyjne określające status samorządu terytorialnego w państwie ....... 6 1.1 Zasada subsydiarności ................................................................................................................... 7 1.2. Zasada decentralizacji państwa .................................................................................................. 15 1.3. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego ..................................................................... 22 1.4.Współczesny model samorządu terytorialnego ........................................................................... 24 2. Atrybuty samodzielności samorządu terytorialnego wynikające z Konstytucji RP .... 27 2.1. Osobowość prawna ..................................................................................................................... 27 2.2. Samodzielność personalna i organizacyjna ................................................................................ 35 2.3 Samodzielność finansowa i mienie komunalne ........................................................................... 49 2.4. Zadania własne i zlecone ............................................................................................................ 84 2.5. Ochrona sądowa ......................................................................................................................... 99 3. Realizacja zasady samodzielności samorządu terytorialnego ...................................... 108 3.1. Samodzielność w wykonywaniu zadań obowiązkowych ......................................................... 108 3.1.1. Edukacja publiczna ............................................................................................................ 108 3.1.2.Gospodarka odpadami komunalnymi ................................................................................. 123 3.2. Samodzielność w wykonywaniu zadań dobrowolnych ............................................................ 142 3.2.1.Realizacja inwestycji samorządowych ............................................................................... 142 3.2.2.Współpraca i działalność na rzecz organizacji pozarządowych ......................................... 153 4. Wyzwania i kierunki zmian w polskich samorządach .................................................. 166 4.1 Obecne rozwiązania prawne a możliwości rozwoju samorządu terytorialnego ........................ 166 4.2.Możliwe warianty modelu samorządu gminnego w Polce ........................................................ 172 Podsumowanie ...................................................................................................................... 187 Bibliografia ........................................................................................................................... 193 2 Wstęp Państwo realizuje swoje zadania publiczne m. in. poprzez administrację, która posiada określone struktury na szczeblu centralnym i terytorialnym. Do administracji terytorialnej należą jednostki bezpośrednio wypełniające polecenia i wytyczne władz centralnych bądź podmioty, które wykonują powierzone zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Drugi rodzaj realizacji zadań państwa w terenie nazywany jest samorządem terytorialnym. Podział administracji państwa na administrację centralną oraz samorząd terytorialny jest charakterystyczny dla większości państw demokratycznych. Obecny model samorządu terytorialnego w Polsce kształtuje się od 1989 roku. Jest jednym z wielu efektów zmiany ustrojowej państwa, jaka wówczas nastąpiła. Powołanie jednostek samorządu terytorialnego na poziomie gmin było jedną z pierwszych inicjatyw podjętych przez ówczesne władze państwowe. Aktualnie podstawowe elementy modelu jednostek samorządu terytorialnego oparte są na przepisach Konstytucji RP oraz Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Konstytucja RP określa również pozycję jednostek samorządu terytorialnego w państwie i zakres ich działania. Jednak przede wszystkim wyznacza zasady, na podstawie których powinien być kształtowany model samorządu terytorialnego szczegółowo uregulowany w ustawodawstwie zwykłym. Struktura samorządu terytorialnego w Polsce obejmuje trzy szczeble o różnym zasięgu terytorialnym: gminy będące najmniejszymi jednostkami, następnie powiaty, które obejmują zazwyczaj kilka gmin (z wyłączeniem dużych miast, gdzie gminy realizują zadania powiatu) oraz województwa będące regionalnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Obecna struktura samorządu terytorialnego jest stała, a liczba gmin, powiatów i województw nie podlega zmianom od 1998 r., kiedy to utworzono powiaty oraz województwa w obecnym kształcie. Częściej natomiast zmieniał się obszar terytorialny gmin (zazwyczaj poprzez przyłączanie części gmin wiejskich do terenu dużego miasta) bądź gmina wiejska była przekształcana w miejską. Samorząd terytorialny jako przedmiot badań naukowych jest bogato opisany w literaturze. Poświęcono mu wiele publikacji z dziedziny prawa administracyjnego jak i prawa konstytucyjnego. Należy podkreślić, iż pomimo faktu istnienia samorządu terytorialnego w obecnym kształcie od ponad 30 lat, nadal występują różne stanowiska i spory dotyczące podstawowych elementów jego funkcjonowania. Celem rozprawy doktorskiej jest analiza kluczowych, wynikających z przepisów Konstytucji, zagadnień związanych z kształtowaniem modelu samorządu terytorialnego oraz 3 rozwiązanie problemu badawczego, jaki stanowi realizacja założeń konstytucyjnych dotyczących funkcjonowania samorządu w odniesieniu do jego obecnego modelu, jego bieżącej działalności i związanych z tym wyzwań. Przepisy Konstytucji określają, że samorząd terytorialny w Polsce oparty jest na zasadach subsydiarności (pomocniczości), decentralizacji i samodzielności. Badania będą dotyczyły przede wszystkim elementów zasady samodzielności, które wpływają na pozycję samorządu terytorialnego w państwie oraz zakres i możliwości jego prawidłowego działania. Szczegółowej analizie poddane zostaną uregulowania ustawowe odnoszące się do realizacji zadań publicznych wykonywanych przez gminy w obszarach: edukacji publicznej, gospodarki odpadami komunalnymi, inwestycji samorządowych oraz współpracy z organizacjami pozarządowymi. Przedmiotem rozważań będzie gmina jako pierwotna jednostka samorządu terytorialnego. Relacje pomiędzy odrębnymi szczeblami samorządu terytorialnego poruszane będą jedynie o tyle, o ile wpływają one na samodzielność gmin przy wykonywaniu zadań publicznych. Celem pracy jest wykazanie, że samodzielność gminy jako jednostki samorządu terytorialnego jest warunkiem niezbędnym dla wykonywania przez nią jej funkcji ustrojowych oraz ocena, czy konstytucyjne gwarancje dotyczące tej zasady są wystarczające, a ustawodawstwo i praktyka są z nimi zgodne. Dla osiągniecia tego celu rozważania będą zmierzały do udzielenia odpowiedzi na następujące pytania badawcze: 1. Czy ukształtowany w prawie i praktyce model samorządu terytorialnego jest zgodny z jego konstytucyjnymi zasadami? 2. Czy model samorządu terytorialnego zapewnia realizację jego zadań przewidzianych w Konstytucji RP? 3. Jaki jest realny zakres samodzielności samorządu terytorialnego w Polsce? Z czego wynikają ewentualne dysfunkcje w tym zakresie? 4. W jaki sposób można usunąć przeszkody w realizacji postanowień Konstytucji RP dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego? Rozprawa doktorska jest podzielona na cztery rozdziały. Pierwszy rozdział poświęcony będzie omówieniu trzech konstytucyjnych zasad - subsydiarności, decentralizacji państwa oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego - określających model samorządu terytorialnego, w tym ich genezy i ewolucji. Ta część pracy będzie miała charakter wprowadzający i syntetyczny, ponieważ wymienione wyżej zasady zostały już wyczerpująco 4 opisane w literaturze przedmiotu, ich przedstawienie jest jednak niezbędne dla analizy głównego przedmiotu badań. Rozważania podjęte w rozdziale drugim skoncentrują się na problematyce atrybutów samodzielności gmin, które zawarte są w przepisach Konstytucji. Szczegółowo zostaną omówione takie elementy statusu prawnego podstawowych jednostek samorządu terytorialnego, jak: osobowość prawna, samodzielność personalna i organizacyjna, samodzielność finansowa oraz uprawnienia do posiadania mienia komunalnego, zadania własne oraz zlecone, jak również dostęp do ochrony sądowej. Określają one bezpośrednio obecny model gmin. Oprócz szczegółowej analizy tych elementów statusu gminy w świetle prawa i praktyki, zaprezentowane zostaną również propozycje zmian w przepisach prawa, które mogłyby mieć pozytywny wpływ na funkcjonowanie samorządu gminnego. Analiza czterech obszarów działalności gminy w kontekście zasad i przepisów Konstytucji RP omówionych w rozdziale pierwszym i drugim, będzie przedmiotem rozdziału trzeciego. Będzie ona obejmowała po dwa zadania z zakresu zadań obowiązkowych i dobrowolnych, które gmina realizuje (bo musi w przypadku zadań obowiązkowych) bądź może realizować (w przypadku zadań dobrowolnych). W przypadku zadań obowiązkowych, badaniu zostaną poddane zadania publiczne w zakresie oświaty oraz utrzymania czystości i porządku w gospodarce odpadami. Realizacja zadań oświatowych stanowi od ponad 20 lat w przeważającej części samorządów gminnych podstawowy obszar ich działalności. Zarówno skala wydatków, jakie są przeznaczane na ten cel oraz fakt, że w przeważającej części gmin, w celu prawidłowego wypełniania tego zadania publicznego, dokładane są środki finansowe gmin dodatkowo do otrzymywanej ze strony państwa subwencji oświatowej, powodują występowanie wielu problemów, przede wszystkim w odniesieniu do gwarantowanej konstytucyjnie samodzielności samorządu terytorialnego, zwłaszcza w aspekcie finansowym. W odróżnieniu od zadań oświatowych, realizowana przez gminy gospodarka odpadami jest zadaniem stosunkowo nowym. W celu wypracowania optymalnych rozwiązań, podlega ono nieustającym zmianom w prawie. Chociaż nie można zapominać, że ustawodawca, przekazując do realizacji ten obszar działalności gminie, może się oprzeć na dobrze już ugruntowanych - zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie – poglądach co do zasad, jakimi powinien się kierować tworząc nowe zadania dla samorządu. Analizie poddany zostanie m.in. sam proces tworzenia nowych zadań gmin. Kolejnym obszarem badawczym, będą tzw. dobrowolne zadania gmin. O potrzebie ich realizacji decydują organy władzy gminy. Będą tu rozpatrywane zagadnienia związane z wykonywaniem zadań inwestycyjnych oraz współpraca gmin z organizacjami pozarządowymi polegająca głównie na powierzaniu lub zlecaniu im części swoich zadań. 5 Wybór i analiza wszystkich prezentowanych obszarów ma na celu przedstawienie następujących kwestii: jak ustawodawca, ustanawiając dane zadanie własne gminy, stosuje konstytucyjne zasady dotyczące funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego? Jak gminy realizują zadania własne, jaki jest w tym wypadku rzeczywisty zakres ich samodzielności i czy jest on zgodny z konstytucyjną zasadą samodzielności? Jak gminy „radzą sobie” w przypadku szerszego zakresu samodzielności, jaki pozostawia im ustawodawca realizacji swoich ? W ostatnim – czwartym rozdziale, zaprezentowane zostaną propozycje zmian, które powinny nastąpić, aby gminy mogły realizować zasady Konstytucji RP w pełnym zakresie. Pierwsza zakłada zwiększenie samodzielności gmin, a druga możliwość przekazywania części swoich zadań publicznych na rzecz innych podmiotów. Badania zostaną przeprowadzone w oparciu o następujące metody badawcze: historyczno-prawną, dogmatyczną oraz teoretyczno-prawną. Metoda historyczno-prawna znajdzie zastosowanie przede wszystkim w rozdziale pierwszym i - w mniejszym zakresie – w rozdziale drugim, gdzie pozwoli na zbadanie genezy istnienia samorządu terytorialnego oraz wpływu rozwiązań wcześniejszych na obecny kształt samorządu terytorialnego w Polsce. Za pomocą metody dogmatycznej przeanalizowane zostaną głównie źródła prawa międzynarodowego, zwłaszcza Europejska Karta Samorządu Lokalnego, oraz krajowego. Metoda teoretyczno-prawna posłuży natomiast zbadaniu obecnego modelu samorządu terytorialnego. Analiza prezentowanych zagadnień oraz proponowane wnioski do realizacji w przyszłości będą oparte nie tylko na źródłach prawa, literaturze i dokumentach, lecz także na wieloletnim doświadczeniu zawodowym autora pracy. Stan prawny aktualny na dzień 30 kwietnia 2021 r. 6 1. Zasady konstytucyjne określające status samorządu terytorialnego w państwie Wstęp Zasada pomocniczości wyrażona w preambule Konstytucji RP oraz zasada decentralizacji władzy publicznej, o której mowa w art. 15 ust. 1 Konstytucji, są najważniejszymi zasadami ustrojowymi determinującymi charakter i kształt administracji publicznej. W konsekwencji istnienia tych zasad wprowadza się takie rozwiązania organizacyjno–prawne, które dotyczą wykonywania zadań publicznych przez administrację państwa. Podstawową formą tych rozwiązań jest samorząd terytorialny1. W. Kisiel zauważa także, że tylko jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować pewne założenia idei demokratycznego państwa prawa2. Na znaczenie prezentowanych zasad można spojrzeć również w ten sposób, że w celu realizacji zadań publicznych państwa obok administracji centralnej musi istnieć również administracja terenowa. Funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego (zwłaszcza gmin) odciąża w znacznym zakresie władze centralne od konieczności realizacji zadań lokalnych, przekazując je do realizacji w ręce osób zamieszkujących dany obszar3. W tym przypadku konstytucyjne zasady pomocniczości, decentralizacji i samodzielności samorządu terytorialnego powinny stać się dla ustawodawcy wytycznymi określającymi jak prawidłowo zorganizować administrację państwa, w tym jak skonstruować prawidłowy model samorządu terytorialnego. Takie założenie potwierdzał M. Kulesza, który w odniesieniu do zasady pomocniczości wspominał, że była ona znana w Polsce od początku przemian ustrojowych oraz, że była ona świadomie traktowana jako narzędzie reformy administracyjnej kraju4. Obie konstytucyjne zasady, jak również wynikająca zarówno z nich, jak i z pozostałych przepisów Konstytucji poświęconych samorządowi terytorialnemu, zasada samodzielności 1 Stanowisko takie jest ogólnie jednolite zarówno w orzecznictwie jak i wśród przedstawicieli doktryny. Zob. np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zamykacze 2005 r., s. 104, 207, H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004 r., s. 20 i nast. 2 W. Kisiel zauważa, że „Demokracja była kojarzona z „udzieleniem głosu” wspólnotom lokalnym. Można więc powiedzieć, że wspólnota w dzisiejszym ustroju samorządowym jest u nas efektem historii, w której istnienie bądź brak samorządu terytorialnego jest skorelowane z demokracją lub jej brakiem”. Dalej jednak stawia tezę: „Ewolucja i praktyka samorządu terytorialnego w ciągu ostatnich 20 lat znacznie osłabiła atrakcyjność wspomnianej argumentacji historycznej i stricte ideologicznej. Wzrasta zainteresowanie argumentacją bardzo pragmatyczną”. Argumentacja pragmatyczna ma polegać na istnieniu, obok administracji centralnej, jednostek samorządu terytorialnego skoncentrowanego na zarządzaniu i załatwianiu spraw wspólnoty lokalnej. W. Kisiel, Prawo o ustroju samorządu terytorialnego: założenia gruntownej reformy, Kraków 2014 r., s.37. 3 K. Mucha, Realizacja zadań własnych gminy w kontekście konstytucyjnej zasady decentralizacji, (w): Samorządy w procesie decentralizacji władzy publicznej, pod red. M. Chrzanowski, J. Sobczak, Lublin 2017 r., s. 76. 4 M. Kulesza, Zasada subsydiarności jako klucz do reformy ustroju administracji państw Europy Centralnej i Wschodniej (na przykładzie Polski), (w): Subsydiarność, pod red. D. Milczarek, Warszawa 1996 r., s. 135. 7 samorządu terytorialnego, były i nadal pozostają przedmiotem wielu opracowań w literaturze. Są one również podstawą orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie spraw dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Zatem celem niniejszego rozdziału nie jest prezentacja wszystkich zagadnień związanych z wymienionymi konstytucyjnymi zasadami, lecz pokazanie ich wpływu na ukształtowany model jednostek samorządu terytorialnego. Analiza zasad pomocniczości, decentralizacji i samodzielności samorządu terytorialnego uwzględnia również założenia innych zasad Konstytucji RP, określających model samorządu terytorialnego w Polsce. 1.1 Zasada subsydiarności Tło historyczne Powszechnie przyjmuje się, że zasada pomocniczości znana jest od stuleci i stale przewija się w filozofii i myśli politycznej. Idea pomocniczości wywodzi się ze starożytnej Grecji, gdzie jej założenia opisywał Arystoteles. W swoich rozważaniach do zasady subsydiarności odnosił się również św. Tomasz z Akwinu. Jednakże nazwana została dopiero w drugiej połowie XIX wieku przez W.E. von Kettelera w odniesieniu do zasad ustrojowych Niemiec i Szwajcarii5. Zasada subsydiarności stanowiła fundament prezentowanej pod koniec XIX wieku nauki społecznej kościoła. Papież Leon XIII w encyklice Rerum nowarum pisał o rodzinie, która jeżeli znajdzie się w wielkich trudnościach, z których sama nie potrafi się wyzwolić, może oczekiwać ze strony państwa opieki i pomocy w rozwiązaniu jej problemów. Leon XIII zaznaczał też, że są wyraźne granice interwencji państwa w sprawy rodziny. Ową granicę określa sama sytuacja, w której znalazła się dana rodzina, a od administracji państwa nie należy wymagać więcej niż tylko to, aby usunąć nadużycia lub uchylić niebezpieczeństwa6. Utrwalenie i rozwinięcie omawianej zasady nastąpiło przez papieża Piusa XI w encyklice Quadragesimo Anno, według której nie wolno jednostce odbierać odpowiedzialności za to co z własnej inicjatywy i własnymi siłami może samodzielnie wykonać. Podobnie niesprawiedliwe i szkodliwe jest zabieranie obywatelom tych zadań i spraw, które mogą realizować we własnym zakresie7. Do nauki swoich poprzedników, w zakresie subsydiarności, nawiązywał również Jan XXIII, który w Encyklice Mater et magistra wytyczał nowe cele dla 5 E. Popławska, Zasada pomocniczości (subsydiarności) (w): Zasady podstawowe polskiej konstytucji, pod red. W. Sokolewicz, Warszawa 1998 r., s. 189 i nast. 6 Leon XIII, Encyklika Rerum nowarum (w:) Dokumenty nauki społecznej Kościoła, Rzym – Lublin 1996 r., cz. 1, s. 70. 7 Pius XI, Encyklika Quadragesimo Anno (w:) Dokumenty nauki społecznej Kościoła, Rzym – Lublin 1996 r., cz. 1, s. 127. 8 zasady pomocniczości. Odnosił się on również do zagadnień gospodarczych, w kontekście różnić jakie występują w różnych częściach danego państwa. Papież uważał, że mieszkańcy terenów słabiej rozwiniętych gospodarczo powinni samodzielnie pracować nad poprawą ich sytuacji. Natomiast administracja centralna państwa winna takie działania promować i wspierać8. Nauka kościoła w oparciu m. in. o zasadę subsydiarności była kontynuowana przez papieża Jana Pawła II, który podkreślał, że: „społeczność wyższego rzędu nie powinna ingerować w wewnętrzne sprawy społeczności niższego rzędu”. Struktury społeczeństw usytuowanych w większych strukturach organizacyjnych, powinny wspierać mniejsze organizacje, a dopiero w razie potrzeby im pomagać9. Jak zauważa, J. Korczak użyte w nauce Kościoła sformułowania, zostały wykorzystane także w wielu innych naukach społecznych, a w nauce administracji w szczególności, gdyż prowadzono w niej rozważania nad układem stosunku obywatel i państwo reprezentowane przez organy administracji publicznej. Autor podkreśla również, że zasada subsydiarności nabiera szczególnego znaczenia wówczas, gdy zostaje wpisana do konstytucji, gdy staje się zasadą określającą układ stosunków politycznych i prawnych, rodzących określone skutki prawne i możliwość powoływania się na nią w orzecznictwie, już nie na zasadę życia społecznego, ale jako na zasadę ustrojową10. Warto również zauważyć, że treść i sposób wykorzystywania zasady pomocniczości nie były jednolite, przechodziła ona przez różne etapy i w każdym z nich przybierała inne znaczenie i dla innych celów była wykorzystywana11. Definicja Subsydiarność (pomocniczość) jest pojęciem wielowymiarowym, co z kolei może stanowić główną przeszkodę w sformułowaniu jej jednoznacznej definicji. Zdaniem D. Milczarka, nie istnieje jasna, jednolita i powszechnie akceptowana definicja tego pojęcia. Jego zdaniem powodem takich trudności jest to, że mamy tu do czynienia z zasadą o charakterze jednocześnie filozoficzno-moralnym, socjologicznym i polityczno-prawnym12. Zasada pomocniczości jest rozpatrywana w literaturze zarówno w ujęciu negatywnym polegającym na tym, że państwo powinno ograniczać swoją ingerencję w stosunku do mniejszych podmiotów, które swoje zadania mogą wykonywać samodzielnie i efektywnie, jak 8 Jan XXIII, Mater et magistra (w:) Dokumenty nauki społecznej Kościoła, Rzym – Lublin 1996 r., cz. 1, s. 303 i nast. 9 Jan Paweł II, Centesimus annus (w:) Dokumenty nauki społecznej Kościoła, Rzym – Lublin 1996 r., cz. 1, s. 411. 10 J. Korczak, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, (w) System prawa administracyjnego pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 2, Warszawa 2012r., s. 179. 11 Ch. Millon-Delsol, Zasada pomocniczości, 1995 r., s. 5 i nast. 12 D. Milczarek, Subsydiarność, Warszawa 1996 r., s. 25. 9 i pozytywnym, wg którego państwo jest zobowiązane do ingerencji jeżeli dany podmiot nie jest w stanie rozwiązać jakiegoś określonego problemu czy zadania bez pomocy z zewnątrz. Z. Gilowska - stwierdza, że w ujęciu negatywnym wszelka władza nie powinna przeszkadzać osobom, grupom społecznym w podejmowaniu ich własnych zadań, a w ujęciu pozytywnym celem każdej władzy jest pobudzanie, uzupełnianie wysiłków tych podmiotów, które są samowystarczalne13. Trafnie stwierdza Trybunał Konstytucyjny, że zasada pomocniczości powinna być rozumiana w całej swej złożoności, która polega na tym, że umacnianie uprawnień obywateli i ich wspólnot nie oznacza rezygnacji z działań władzy publicznej na szczeblu ponadlokalnym, a przeciwnie wymaga tego rodzaju działań, jeżeli rozwiązanie problemów przez organy szczebla podstawowego nie jest możliwe14. Znaczenie Zasada subsydiarności (pomocniczości) wraz z zasadą decentralizacji uznawana jest za podstawę istnienia samorządu terytorialnego w Polsce15. Zasada pomocniczości określa granice ingerencji państwa w sprawy obywateli i różnych jednostek organizacyjnych, które są przez nich tworzone16. Jest również próbą udzielenia odpowiedzi na pytanie o zakres samodzielności i samowystarczalności podmiotów występujących w różnych sferach działalności państwa. Znaczenie zasady pomocniczości podkreślił również Trybunał Konstytucyjny. W rozważaniach nad rolą preambuły Konstytucji RP zauważył, że wskazuje ona (preambuła) uniwersalne wartości konstytucyjne oraz podstawowe zasady organizujące życie wspólnoty państwowej. Do tych zasad należą: demokracja, poszanowanie praw jednostki, współdziałanie władz, dialog społeczny oraz zasada pomocniczości17. Takie rozumienie treści zasady pomocniczości, stało się podstawą do szeroko interpretowanych wniosków dotyczących miejsca samorządu terytorialnego w państwie, wzajemnych relacji między organami władzy publicznej oraz wewnętrznego ustroju jednostek samorządu terytorialnego. J. Korczak powiązał zagadnienie zasady pomocniczości z problematyką samorządu terytorialnego jako wynik twierdzenia, że wpisanie jej do zasad ustrojowych państwa oznacza założenie, iż obok 13 Z. Gilowska, Subsydiarność - samorząd terytorialny - decentralizacja. Uwagi na temat reform ustrojowych w Polsce (w): Wartości podstawowe samorządu terytorialnego, pod red. P. Swianiewicz, Warszawa 1997 r., s. 230. 14 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18.02.2003 r., sygn.. akt K 24/02, OTK ZU 2A/2003, poz. 11. 15 Z. Gilowska, D. Kijowski, M. Kulesza, W. Misiag, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta, J. Zalewski, Podstawy prawne funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej w RP, Samorząd Terytorialny 2012 r., nr 1-2, s. 35. 16 Np. A. Wiktorowska podkreśla, że zasada pomocniczości obok reguły organizacyjnej wyznacza również reguły postępowania, według których państwo (większa wspólnota) i gminy (mniejsze wspólnoty) określają swoje wzajemne relacje. A. Wiktorowska, (w:) Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2013 r., s. 219. 17 Wyrok Trybunału z 11.05.2005 r., sygn.. akt. K 18/04, OTK ZU 5/A/2005, poz. 49. 10 państwa jako najwyższej wspólnoty istnieje wiele wspólnot pomniejszych, a wśród nich jednostki samorządowe18. Idea subsydiarności jest więc kluczową wskazówką w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, jak prawidłowo zbudować ustrój i podzielić kompetencje państwa19. Jest fundamentem istnienia jednostek samorządu terytorialnego, podstawą w określeniu zakresu jego samodzielności i zakresu zadań publicznych jakie ma realizować w ramach państwa20. A. Doliwa dodaje, że jedną z podstawowych funkcji zasady subsydiarności jest wspieranie aktywności i umacnianie partycypacji społecznej w życiu publicznym. Rezultatem takiego założenia jest ustanowienie prawa podmiotowego na rzecz gmin, które mają realizować zadania z zakresu administracji publicznej21. Należy również zaznaczyć, że przyjęta koncepcja samorządu terytorialnego oparta na zasadzie pomocniczości nie pozostaje w sprzeczności z zasadą unitarności państwa, wyrażoną w art. 3 Konstytucji RP. Zakres spraw, które podejmują gminy musi wynikać z przepisów prawa. Podobnie ustanawiane przez organy samorządy terytorialne akty prawne muszą mieć umocowanie w Konstytucji RP i ustawach22. Gminy mogą najpełniej realizować założenia zasady pomocniczości. Spełnienie tego założenia jest możliwe na podstawie określonych w Konstytucji RP prawnych podstaw istnienia jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, gminy wykonują jako zadania własne zadania publiczne polegające na zaspokajaniu potrzeb swoich mieszkańców. Natomiast w art. 164 Konstytucja RP wskazuje gminę jako jednostkę o podstawowym charakterze, która ma wykonywać wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu. Zdaniem Z. Niewiadomskiego, konsekwencją tak określonej pozycji gminy jest obowiązek zapewnienia jej należytego miejsca w strukturach administracji publicznej, a tym samym wyposażenia jej w taki zespół zadań i kompetencji, aby można było uznać, że na gminie opiera się samorządność terytorialna. Autor podkreśla również, że ustawodawca nie może przekazywać innym jednostkom samorządu terytorialnego zadań w zakresie, który mógłby zagrozić tak ukształtowanej pozycji gminy23. 18 J. Korczak, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, (w) System prawa administracyjnego pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 2, Warszawa 2012r., s. 177. 19 B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym komentarz, pod red. B. Dolnicki, Warszawa 2018 r., s. 27. 20 Zdaniem R. Kamińskiego w myśl zasady pomocniczości samodzielność jednostek samorządu terytorialnego powinna być możliwie jak największa i dotyczyć powinna wykonywania przez samorządy ich ustawowych zadań oraz przekazania im wymaganych narzędzi, dzięki którym struktury mogą wykonywać swoje funkcje. 21 A. Doliwa, Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2012 r., s. 413. 22 J.P. Tarno, Samorząd terytorialny w Polsce pod red. J.P. Tarno, Warszawa 2004 r. 23 Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym, pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011 r., s. 9. 11 Zasada pomocniczości ma znaczenie dla ukształtowania prawidłowej relacji pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a administracją centralną państwa. Zgodnie z zasadą pomocniczości współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego i administracji centralnej państwa, powinno być oparte na zasadach partnerstwa, współpracy oraz wspólnym dążeniu do wzrostu poziomu życia obywateli. Wzajemna relacja nie może opierać się na współzawodnictwie w realizacji określonych zadań, czy dążeniu do jak największej odrębności. Nie może budzić wątpliwości twierdzenie, że część zadań efektywniej wykonują gminy, inne zaś powinny być realizowane przez administrację rządową. Generalnie jednostki samorządu terytorialnego bardziej efektywnie będą wykonywały zadania publiczne o charakterze lokalnym. Mianem lokalnych definiowane są zadania, których bezpośrednim beneficjentem są mieszkańcy danej jednostki samorządowej24. Zakłada się także, że gminy, powiaty czy województwa będę realizowały określone zadania szybciej i skuteczniej. Natomiast w przypadku zmian w zakresie lub formie wykonywania konkretnego zadania jednostki te dokonają tego w sposób sprawniejszy niż administracja rządowa. Można zgodzić się z S. Wójcikiem, który zauważa, że gdyby zasada ta była realizowana konsekwentnie, to administracji centralnej pozostałyby jedynie te kompetencje, które związane są z zapewnieniem harmonijnego rozwoju i funkcjonowania struktur całego państwa. Autor zalicza do tych spraw zagadnienia związane z obronnością państwa, polityką zagraniczną i fiskalną. Wskazuje również, że doświadczenia niektórych krajów najbardziej rozwiniętych (np. federacyjnych) pokazują, iż formy organizacji administracji państwa, zbliżone do modelu opartego na maksymalnej decentralizacji zgodnej z założeniami zasady pomocniczości, mogą realnie funkcjonować25. Przykładem takich państw mogą być Austria i Niemcy. Austria jest państwem związkowym podzielonym na dziewięć landów, razem tworzących federacje. Jak podkreśla się w literaturze: „istotą austriackiej autonomii jest „wolność od wytycznych” wydawanych przez organy państwowe i scentralizowaną administrację państwową”26. Do spraw regulowanych na poziomie landów należą: budownictwo, zgromadzenia i imprezy masowe, ustawy gminne, ochrona środowiska, lokalna policja porządkowa, sport. Na obszarze landów funkcjonują gminy, zazwyczaj z liczbą mieszkańców nie przekraczającą kilku tysięcy (minimum tysiąc). Do zadań gmin należy: regulacja wewnętrzna instytucji gminnych, utrzymanie porządku i bezpieczeństwa publicznego, organizacja imprez masowych, handlu 24 M. Karpiniuk, Samorząd terytorialny a państwo, Lublin 2008 r., s. 71. 25 Wójcik S., Samorząd terytorialny w Polsce w XX wieku, Lublin 2000 r., s. 290. 26 R. Kochnowski, P. Polok, Samorząd terytorialny w Austrii (w:) Samorząd terytorialny w państwach europejskich, pod red. A. K. Piasecki, Kraków 2010 r., s. 10. 12 i targów, ochrona zdrowia, zarządzanie drogami i regulacja ruchu drogowego oraz prowadzenie gospodarki prywatnej gminy. Charakterystyczne dla samorządu terytorialnego w Austrii jest silne przywiązanie mieszkańców do spraw realizowanych na terenie gminy. Ta cecha oraz rozbudowany zakres zadań, którymi zajmują się gminy powodują, że na terenie Austrii nie funkcjonuje samorząd powiatowy. Drugim przykładem państwa o szerokim zakresie kompetencji krajów związkowych (Landów) tworzących federację są Niemcy. Landy posiadają własną konstytucję, parlament i rząd. Zgodnie z zasadą kompetencyjności wszelkie funkcje państwowe, z wyjątkiem tych prawnie zastrzeżonych dla państwa niemieckiego, są wykonywane przez landy. Samorząd terytorialny w ramach krajów związkowych jest zorganizowany w różny sposób. W odróżnieniu do Austrii, na terenie Niemiec zazwyczaj istnieje samorząd powiatowy, który ma przede wszystkim stanowić uzupełnienie i wsparcie w stosunku do działań gmin27. Do zadań powiatu należy: budownictwo i utrzymanie dróg, ochrona środowiska, utrzymanie ładu i porządku publicznego, gospodarka komunalna i mieszkaniowa. Wśród zadań własnych nałożonych na gminę można wymienić: opiekę socjalną, opiekę nad młodzieżą, szkolnictwo podstawowe, budowę dróg, zaopatrzenie w wodę, odbiór i oczyszczanie ścieków, ochronę przeciwpożarową. Gminy mogą również zakładać i utrzymywać domy dziecka, biblioteki, szpitale itd.28. Zarówno w Austrii jak i w Niemczech samorząd terytorialnych charakteryzuje się dużym poziomem autonomii w stosunku do administracji centralnej państwa. Gminy samodzielnie decydują o sposobie wykonywania swoich zadań. W odniesieniu do samorządu terytorialnego administracja centralna państwa zajmuje się przede wszystkim wyrównywaniem poziomu zamożności jednostek samorządowych. W Niemczech zadanie to realizowane jest już w ramach samorządowych powiatów, w Austrii poprzez wpływ administracji centralnej państwa na politykę finansową gmin. Zasada subsydiarności jest też podstawą do organizacji różnych szczebli samorządu terytorialnego w Polsce ponieważ tworzy warunki do optymalnego realizowania zadań publicznych. Należy zgodzić się z B. Dolnickim, który stwierdza: „iż istotą zasady subsydiarności jest dążenie do jak najbardziej racjonalnego podziału władzy pomiędzy poszczególne szczeble jej struktury, za pomocą kryterium efektywności”29. Zgodnie z przepisami ustaw samorządowych dotyczących istnienia samorządowych powiatów 27 S. Faliński, Zróżnicowanie samorządu terytorialnego w państwach Unii Europejskiej, Kwartalnik Naukowy Uczelni Vistula, nr 3, 2014 r., s. 78. 28 A. Lipska-Sondecka, Samorząd terytorialny w Austrii (w:) Samorząd terytorialny w państwach europejskich, pod red. A. K. Piasecki, Kraków 2010 r., s. 10. 29 B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym komentarz, pod red. B. Dolnicki, Warszawa 2018 r., s. 28. 13 i województw30, powiaty wykonują zadania o charakterze ponadgminnym, zaś województwa o charakterze regionalnym. Zarówno samorządowe powiaty, jak i województwa spełniają w stosunku do gminy funkcję pomocniczą, bowiem powiaty realizują takie zadania, których wykonywanie przez gminę byłoby, ze względu na ich zasięg, niecelowe a województwa realizują takie zadania, które swym zasięgiem wykraczają poza teren poszczególnych powiatów. Ponadto zgodnie z art. 166 ust. 2 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania z zakresu administracji rządowej (zadania zlecone), o ile wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa. Zasada pomocniczości jest również wykorzystywana do budowy systemu finansów publicznych, ponieważ to właśnie gminom przyznaje się największe uprawnienia w zakresie dotacji i subwencji z budżetu państwa, jak również gminy posiadają uprawnienia do stanowienia o wysokości podatków i opłat lokalnych. Warto również zaznaczyć, że rozumienie konstytucyjnej zasady pomocniczości ewoluuje. Zdaniem B. Dolnickiego, zasada pomocniczości zakłada, że jednostki samorządu terytorialnego powinny wykonywać tylko te zadania, których nie mogą wykonywać obywatele i ich wspólnoty31. W tym przypadku pojęcie „wspólnota obywateli” odnosi się do szerokorozumianych organizacji pozarządowych, jednostek pomocniczych gmin czy grup nieformalnych. Prezentowane zagadnienie będzie obszarem szczegółowych badań w kolejnych częściach niniejszej pracy. Zasada pomocniczości w Konstytucji i EKSL W polskim systemie prawnym zasada pomocniczości została sformułowana w preambule Konstytucji. Konstytucja ma być prawem podstawowym opartym właśnie między innymi na zasadzie pomocniczości, która ma umacniać uprawnienia obywateli. J. Barzak zauważa, że omawiana zasada konstytucyjna jest jedyną, do której nie odwołuje się bezpośrednio żaden artykuł Konstytucji RP. Jej zdaniem jest to celowe działanie twórców ustawy zasadniczej, polegające na nadaniu zasadzie pomocniczości równego statusu z innym konstytucyjnymi wartościami, takim jak wolność czy sprawiedliwość32. Natomiast P. Chmielnicki, podkreśla, że wyrażona w preambule zasada pomocniczości powinna nadawać pracom legislacyjnym charakter dynamiczny. Autor wyjaśnia, że chodzi o to, że ustawodawca 30 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578 ze zm.), Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. 1998 Nr 91 poz. 576 ze zm.). 31 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2012 r., s. 23-25. 32 J. Barzak, Zasada subsydiarności a praktyczne aspekty jej realizacji w administracji publicznej, (w:) Sposoby realizacji zadań publicznych, pod red. B. Dolnicki, Warszawa 2017 r., s. 48. 14 powinien wykazać stałą troskę o wyszukiwanie możliwości pogłębiania realizacji przedmiotowej zasady w ustawodawstwie33. Europejska Karta Samorządu Lokalnego (EKSL)34 jest aktem prawa międzynarodowego, który wyznacza ogólny kierunek rozwiązań ustawowych. Nie wskazuje jednego wzorca samorządu terytorialnego, co wydaje się oczywiste, mając chociażby na uwadze zróżnicowane tradycje krajowe oraz bieżące uwarunkowania poszczególnych państw. Podstawowymi adresatami przepisów Karty są: ustrojodawca, ustawodawca jak również Trybunał Konstytucyjny. EKSL nie używa terminu „subsydiarność”, jednakże definicję tej zasady można odszukać w jej art. 4 ust. 3: „Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględniać zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności”. Analiza EKSL może prowadzić do stwierdzenia, że założenia zasady subsydiarności można odnaleźć także w następujących jej postanowieniach, które dotyczą: ochrony granic społeczności lokalnych (art. 5), zapewnienia gwarancji swobody kształtowania swoich struktur wewnętrznych (art.6), określeniu wykonywania mandatu przez przedstawicieli wspólnot lokalnych (art. 7), ustalenia zasady kontrolowania i finansowania działalności wspólnot lokalnych (art. 8 i 9), gwarancji swobody zrzeszania się z innymi społecznościami lokalnymi (art. 10) oraz zapewnienia im prawnej ochrony swobodnego wykonywania swoich uprawnień i poszanowania wszelkich zasad samorządności lokalnej (art. 11)35. Realizacja zasady pomocniczości O tym, czy określone zadanie państwa - zgodnie z założeniami zasady pomocniczości – będzie najbardziej efektywnie wykonywane przez gminę (w formie zadania własnego, czy zleconego), czy też przez administrację rządową, decyduje ustawodawca. Należy jednak zauważyć, że dalej nie prowadzi się monitoringu jakości i efektywności wykonywanego zadania przez gminę. Sytuacja taka może dziwić ponieważ ustawodawca powinien mieć pewność, że zadania przekazane gminom będą należycie spełniane36. Zazwyczaj gminom 33 P. Chmielnicki, „Istotna cześć zadań publicznych” i zasada subsydiarności jako konstytucyjne dyrektywy określające zakres działania samorządu terytorialnego i ich realizacja w ustawodawstwie i orzecznictwie , (w): Samorząd terytorialny - zasady ustrojowe i praktyka, pod red. P. Sarneckiego, Warszawa 2005 r., s. 57. 34 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607). W 1994 roku, Karta weszła do polskiego systemu prawnego pod nazwą Europejska Karta Samorządu Terytorialnego i tak jest w wielu publikacjach naukowych nazywana. Jednak w 2006 r. nazwa została sprostowana na Europejska Karta Samorządu Lokalnego. 35 J. Korczak, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, (w) System prawa administracyjnego pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 2, Warszawa 2012r., s. 181. 36 M. Karpiniuk, Samorząd terytorialny a państwo, Lublin 2008 r., s. 73. 15 przydzielane są zadania, które mogą one wypełniać na swoim obszarze. Zatem kryterium efektywności wykonywania określonego zadania jest obszar na którym ma być ono zrealizowane, np. działalność żłobków, szkół podstawowych itd. powinna być zadaniem gminy, bowiem jest ona najbliżej mieszkańców. Jednakże w przyszłości konieczne jest rozpoczęcie prac polegających na określeniu pozostałych kryteriów monitorowania i kontroli efektywności wykonywania konkretnego zadania publicznego. Nie zawsze bowiem będzie tak, że tylko zasięg terytorialny i bliskość danej jednostki samorządu terytorialnego z mieszkańcami będzie stanowić o tym czy zadanie jest efektywnie wykonywane. Ustalenie stałego podziału zadań publicznych pomiędzy administracją rządową a jednostkami samorządu terytorialnego - w tym pomiędzy jednostkami wszystkich szczebli - jest raczej niemożliwe. Jednakże zasada pomocniczości ma wyznaczać pożądany kierunek podziału tych zadań. Gwarancje realizacji zasady pomocniczości W relacji występującej pomiędzy samorządem terytorialnym (jego jednostkami) a państwem (jego administracją centralną), państwo pozostawia sobie możliwość ingerencji w działania samorządu w szczególnych przypadkach. Jednakże ingerencja ta nie może cechować się dowolnością, lecz musi wynikać z jasno określonych przypadków unormowanych w prawie. W celu eliminowania sytuacji, w której jednostki samorządu terytorialnego odmawiałyby współpracy i stawały w opozycji w stosunku do państwa, ustawodawca zobowiązany jest do stworzenia czytelnego systemu prawnego, regulującego zależności pomiędzy samorządem terytorialnym a administracją centralną państwa37. Natomiast gminy w celu ochrony swojej samodzielności i niezależności, posiadają prawną ochronę sądową38. 1.2. Zasada decentralizacji państwa Subsydiarność i decentralizacja Podstawowym uzasadnieniem ustrojowym decentralizacji administracji publicznej jest zasada pomocniczości39. W literaturze zauważa się, że pomocniczość wyznacza reguły, według których powinna mieć miejsce decentralizacja40. Jej założenia są przeciwne idei centralizacji. Dążenie do decentralizacji jest przejawem i zabezpieczeniem zasady subsydiarności41. Jak jednak słusznie zauważa B. Dolnicki, zasady różnią się od siebie przede wszystkim tym, że 37 M. Karpiniuk, Samorząd terytorialny a państwo, Lublin 2008 r., s. 76. 38 Tamże, s. 68. 39 S. Fundowicz, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005 r., s. 12. 40 R. Kamiński, Samorząd terytorialny w świetle zasady subsydiarności, Civitas Hominibus: rocznik filozoficzno- społeczny, nr 8, 2013 r., s. 49, A. Feja-Paszkiewicz, Zasada pomocniczości a samorząd terytorialny, Zeszyty Naukowe PWSZ im. Witelona w Legnicy, nr 4, 2008 r., s. 26. 41 A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjno-prawne, Warszawa 2002 r., s. 22. 16 subsydiarność jest zasadą podziału władzy od dołu do góry, podczas gdy decentralizacja zakłada podział kompetencji pomiędzy poszczególnymi szczeblami w strukturze państwa42. Źródła Decentralizacja administracji państwa może być aktem woli organów administracji centralnej wynikającym z niemożności realizowania wszystkich zadań publicznych przez administrację rządową43. W polskich warunkach zagwarantowanie funkcjonowania zdecentralizowanej administracji publicznej nie jest przejawem tylko racjonalnego działania lub dobrej woli władz centralnych, ale wykonaniem przez ustawodawcę konstytucyjnego obowiązku, wynikającego bezpośrednio z art. 15 Konstytucji RP. Decentralizacja w Konstytucji RP i EKSL Konstytucyjna zasada decentralizacji państwa, wyrażona została w art. 15 Konstytucji RP. Natomiast postanowień EKSL w tym zakresie, podobnie jak w przypadku zasady pomocniczości, należy odszukiwać w art. 4 ust. 3 jak również w kolejnych artykułach Karty. Zasada decentralizacji może być realizowana w wielu formach. Jednakże najważniejszą z nich jest samorząd terytorialny. Świadczy o tym kolejny artykuł Konstytucji, który w ust. 2 wskazuje, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy, wykonując istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Umiejscowienie tych postanowień w I rozdziale ustawy zasadniczej zatytułowanym „Rzeczpospolita”, którego przedmiotem regulacji są zagadnienia ustrojowe państwa, wpływa na ich doniosłość prawną, a jednocześnie pozwala na przyjęcie stanowiska, że ustrojodawca nadał zasadzi decentralizacji władzy publicznej charakter konstytucyjnej zasady prawa44. Jak słusznie podkreśla L. Kieres, przywołane przepisy ujmują zasadę decentralizacji jako dyrektywę legislacyjną, która winna rządzić stanowiskiem prawodawcy krajowego przy sytuowaniu samorządu terytorialnego w ustroju państwa45. Interpretacja art. 16 ust. 2 Konstytucji RP powinna być traktowana jako wskazanie dla ustawodawcy, żeby przyznawał jednostkom samorządu terytorialnego taki zakres zadań publicznych, aby mogły one 42 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2012 r., s.25. 43 S. Fundowicz, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005 r., s. 28. 44 P. Mijal, Zasada pomocniczości jako wyznacznik roli prawotwórczej samorządu terytorialnego, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2, 2014 r., s. 218. 45 L. Kieres, Europejska Karta Samorządu Lokalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, nr 3, 2015 r., s. 85. 17 wykonywać ich istotną część46. Bowiem posiadanie przez jednostki samorządu terytorialnego odpowiednio dużej ilości zadań świadczy o faktycznej decentralizacji władzy publicznej47. Ponadto, jak słusznie zauważa M. Janowski, wprowadzenie do praktyki funkcjonowania państwa zasady powierzania jak największej części zadań jednostkom samorządu terytorialnego różnych szczebli, jest wyrazem zaufania do zdolności skutecznego samoorganizowania się społeczeństwa. Stanowi to przybliżenie władzy społeczeństwu w tych jej funkcjach, które mogą być na miejscu lepiej realizowane48. Decentralizacja prowadzi także do przemiany świadomości obywateli – zmiany rozumienia tego, czym jest samorząd terytorialny, jakie zadania przed nim stoją oraz jaki może być udział mieszkańców w ich wykonywaniu49. Definicja Można zasadę decentralizacji państwa określić jako zasadę organizacyjną administracji państwa, zgodnie z którą samodzielne jednostki samorządu terytorialnego wykonują własne zadania publiczne w sposób wolny od wytycznych i na własną odpowiedzialność. Zdaniem S. Wójcika przez decentralizację rozumie się taki system administracji państwa, w którym obok centralnego ośrodka władzy, istnieje także odmienny typ samorządowej administracji terenowej, niezależny i samodzielny w stosunku do administracji rządowej50. Stanowisko takie zostało zaprezentowane również przez Trybunał Konstytucyjny, który podkreślił, że zasady decentralizacji władzy publicznej oraz uczestniczenia przez samorząd w wykonywaniu istotnej części zadań publicznych, to zasady organizacji i ustroju całego państwa, a nie tylko samego samorządu terytorialnego51. Trybunał zaznaczył, że termin decentralizacja należy do kategorii pojęć zastanych, których znaczenie nie zostało wyczerpująco unormowane w ustawie zasadniczej. Według Trybunału obejmuje ono z jednej strony, zakaz skupiania władzy, z drugiej zaś, nakaz poszukiwania przez ustawodawcę najbardziej efektywnych rozwiązań strukturalnych, pozwalających podmiotom zdecentralizowanym, zwłaszcza jednostkom 46 D. Dąbek, J. Zimmermann, Decentralizacja poprzez samorząd terytorialny w ustawodawstwie i orzecznictwie pokonstytucyjnym, (w): Samorząd terytorialny - zasady ustrojowe i praktyka, pod red. P. Sarneckiego, Warszawa 2005 r., s. 17. 47 Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP (komentarz do art. 15, art. 16 oraz art. 163-172), Samorząd Terytorialny, nr 3, 2002 r., s. 7. 48 M. Janowski, Podstawowe założenia reformy ustrojowej w Polsce, (w:) Podstawowe wartości i założenia reformy ustrojowej. Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 1999 r., s. 26. 49 C. Trutkowski, Kształtowanie polityki oświatowej samorządów lokalnych, Samorząd Terytorialny, nr 1-2, 2015 r., s. 53. 50 S. Wójcik, Samorząd terytorialny w Polsce w XX wieku, Lublin 2000 r., s. 281., zob. także: E. Kornberger- Sokołowska, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2001 r., s. 11. 51 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 04.05.1998 r., sygn.. akt K 38/97, OTK ZU 3/1998, poz. 31. 18 samorządu terytorialnego, zachować zdolność do wykonywania zadań publicznych. Zasada decentralizacji stanowi proces przekazywania uprawnień przez jednostki władzy publicznej wyższego szczebla jednostkom niższego szczebla z obowiązkiem zapewnienia koniecznych środków do ich realizacji, w tym także finansowych52. Natomiast zdaniem K. Kokocińskiej, zasada decentralizacji państwa powinna być interpretowana jako zasada nakazująca budowanie struktur aparatu państwa oddolnie, a jej przestrzeganie widoczne powinno być w rozwiązaniach instytucjonalno-organizacyjnych53. Decentralizacja administracji państwa powinna zatem polegać na tym, że podmioty zdecentralizowane mają wyraźnie określone kompetencje, ustalone w ustawie lub przekazywane na podstawie ustawy przez inne organy, i mogą je realizować w sposób samodzielny i niezależny, podlegając w tym zakresie jedynie nadzorowi weryfikacyjnemu54. Aspekt samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w procesie realizacji konstytucyjnej zasady decentralizacji państwa podkreśla Trybunał Konstytucyjny, który zauważa, że decentralizacja to taki sposób organizacji aparatu wykonawczego w państwie, w którym jednostki terytorialne mają samodzielność określoną ustawą, a ingerencja w zakres tej samodzielności może odbywać się tylko na podstawie ustaw i w formach nią przewidzianych, z których podstawową pozostaje nadzór weryfikacyjny oparty na kryterium zgodności z prawem55. Decentralizacja a dekoncentracja Zagadnieniem zbliżonym do decentralizacji jest dekoncentracja. Jedna i druga forma zakłada bowiem przekazywanie części swojego władztwa poprzez organy centralne w stosunku do terytorialnych (lokalnych). Jednakże w przypadku dekoncentracji polega to na przekazaniu jednostkom podległym, a w przypadku decentralizacji - jednostkom niezależnym. Przy dekoncentracji w przeniesieniu kompetencji na inne szczeble (niższe bądź równoważne) następuje zachowanie nadrzędności hierarchicznej organów zwierzchnich w zakresie realizacji przekazanych kompetencji56. W praktyce różnice pomiędzy decentralizacją a dekoncentracją najlepiej widać na poziomie województwa, gdzie występuje dualizm administracji publicznej w postaci administracji rządowej (urząd wojewódzki) i samorządowej (samorząd 52 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 133. 53 K. Kokocińska, Decentralizacja jako ustrojowa zasada relacji pomiędzy organami władzy publicznej, Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny, Zeszyt nr 2/2016. 54 D. Dąbek, J. Zimmermann, Decentralizacja poprzez samorząd terytorialny w ustawodawstwie i orzecznictwie pokonstytucyjnym, (w): Samorząd terytorialny - zasady ustrojowe i praktyka, pod red. P. Sarneckiego, Warszawa 2005 r., s. 7, R. Kamiński, Centralizacja i decentralizacja w systemie administracji państwowej jako problem organizacyjny i prawny, Civitas Hominibus: rocznik filozoficzno-społeczny, nr 7, 2012 r., s. 56. 55 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25.11.2002 r., sygn.. akt K 34/01, OTK ZU 6A/2002, poz. 84. 56 S. Fundowicz, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005 r., s. 27. 19 województwa). Wojewoda wykonuje powierzone zadania w ramach dekoncentracji, jest on bezpośrednio podporządkowany administracji rządowej, natomiast samorząd województwa realizuje swoje zadania własne zgodnie z zasadą decentralizacji, wykonując je samodzielnie i ponosząc za nie odpowiedzialność. Różnica pomiędzy realizacją zadań publicznych przez gminy zgodnie z założeniami decentralizacji państwa, a zadaniami wykonywanymi jedynie w ramach dekoncentracji jest również widoczna w wykonywaniu przez nie zadań własnych i zleconych. W przypadku zadań własnych mamy do czynienia z decentralizacją bo gminy realizują je we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Natomiast w przypadku zadań zleconych są wykonawcami założeń administracji rządowej i realizują powierzone zadania w ramach dekoncentracji. Decentralizacja a autonomia W rozważaniach nad decentralizacją należy również wspomnieć o autonomii. W szczególności należy wskazać podstawowe kryterium różniące te koncepcje. W przypadku autonomii mamy do czynienia z samodzielnymi jednostkami (podmiotami), które mają możliwość stanowienia prawa. W przypadku decentralizacji mówimy raczej o samodzielności w wykonywaniu prawa, a jeżeli już dany podmiot ma możliwość kreowania prawa to tylko i wyłącznie na podstawie upoważnienia wynikającego z prawa ustanowionego przez centralne organy państwa. Ponadto w odróżnieniu do autonomii organy podmiotów zdecentralizowanych nigdy nie mogą dysponować pełnią wszelkich kompetencji, ponieważ część z nich musi być zarezerwowana dla organów wyższego szczebla57. Realizacja zasady Realizacja konstytucyjnej zasady decentralizacji nie powinna być jednorazowym przedsięwzięciem organizacyjnym, lecz trwałą cechą kultury politycznej państwa zbudowanej na właściwych rozwiązaniach ustawowych, zgodnych z konstytucyjnymi zasadami ustroju Rzeczypospolitej58. Tak rozumiany proces wdrażania przez ustawodawcę zasady decentralizacji państwa, może być uzasadnieniem do założenia, że istniejący model samorządu terytorialnego w Polce powinien podlegać systematycznej ocenie. Wyniki monitoringu w tym zakresie stanowiłyby ewentualnie podstawę do wprowadzania zmian jego kształtu. Przy 57 D. Dąbek, J. Zimmermann, Decentralizacja poprzez samorząd terytorialny w ustawodawstwie i orzecznictwie pokonstytucyjnym, (w): Samorząd terytorialny - zasady ustrojowe i praktyka, pod red. P. Sarneckiego, Warszawa 2005 r., s. 8. 58 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18.02.2003 r., sygn.. akt K 24/02, OTK ZU 2A/2003, poz. 11 – w przywołanym orzeczeniu TK badał zgodność tzw. ustawy warszawskiej, która zlikwidowała gminy (dzielnice) wchodzące w skład Warszawy (na zasadach związku gmin) i utworzyła jedną gminę Warszawa, z przepisami Konstytucji RP i EKST. TK obszernie omówił zagadnienia związane z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego, zasady pomocniczości i zasady decentralizacji państwa. 20 dynamicznie rozwijających się obszarach, w których gminy podejmują swoje działania, przy zmieniającym się otoczeniu gospodarczym oraz przy rozwoju technologii informatycznych pozwalających na nowe formy komunikowania się administracji publicznej z mieszkańcami, zastosowane rozwiązania prawne i organizacyjne z lat 90-tych ubiegłego wieku mogą już nie funkcjonować prawidłowo. Chodzi tu także o ocenę realizowanego przez samorząd terytorialny zakresu zadań własnych i odpowiedź na pytanie czy przy obecnym stopniu rozwoju jednostek samorządu oraz istniejących możliwościach technologicznych, zadania publiczne, które do tej pory nie są przekazywane przez administrację centralną, mogłyby być sprawniej i efektywniej realizowane przez gminy? Decentralizacja zadań publicznych wymaga od władzy centralnej ciągłego monitorowania sytuacji społecznej i gospodarczej w kraju. Chodzi o to, aby ustawodawca podczas przekazywania kompetencji do gmin lub ich przejmowania nie doprowadzał do ograniczania samodzielności tych jednostek59. Zasadniczy podział terytorialny W celu realizacji zasady decentralizacji państwa, zgodnie z art. 15 ust. 2 Konstytucji, wprowadza się jego zasadniczy podział terytorialny. Zobowiązanym do jego określenia jest ustawodawca. Podział ma uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych. Zdolność ta ma polegać na tym aby jednostki terytorialne były na tyle silne, żeby samodzielnie mogły realizować ich zadania własne60. Zatem jednostki samorządu terytorialnego powinny posiadać np. odpowiedni obszar i liczbę mieszkańców. Co w konsekwencji przekłada się na możliwość uzyskiwania adekwatnych dochodów w stosunku do zakresu swoich zadań. Granice decentralizacji W opinii Trybunału Konstytucyjnego decentralizacja nie może być rozumiana w sposób mechaniczny, w oderwaniu od kontekstu interpretacyjnego, stanowiącego konsekwencję całokształtu zasad i wartości konstytucyjnych składających się na ustrój państwa. Odnosi się to zwłaszcza do odpowiedzi na pytanie o granice decentralizacji, które wyznaczone są przede wszystkim przez zasadę jednolitości Rzeczypospolitej (art. 3 Konstytucji). Urzeczywistnienie tej zasady jest do pogodzenia z decentralizacją władzy publicznej pod warunkiem zachowania zgodnych z Konstytucją RP relacji między zakresem zadań i kompetencji poszczególnych ogniw w strukturze administracji państwa. Granice decentralizacji zostały sformułowane także w EKST (art. 4 ust. 2), jednostki samorządu terytorialnego „mają – w zakresie określonym 59 K. Kania, Decentralizacja władzy publicznej w świetle konstytucyjnej zasady pomocniczości, (w): Samorządy w procesie decentralizacji władzy publicznej, pod red. M. Chrzanowski, J. Sobczak, Lublin 2017 r., s. 20. 60 Z. Leoński, Organy administracji publicznej w RP, Poznań 1995 r., s. 45. 21 prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy”. Decentralizacja nie wyklucza więc takich rozwiązań ustrojowych w dziedzinie samorządu terytorialnego, które polegają na wyłączeniu pewnych spraw z kompetencji organów lokalnych i przekazaniu ich innym organom władzy centralnej. Wyłączenie to powinno być dokonane „w zakresie określonym prawem”, a zatem w zgodzie z Konstytucją, w drodze ustawy, przy poszanowaniu wymagań racjonalności. Granice decentralizacji wyznaczone są także przez konsekwencje ustrojowe zasady, zgodnie z którą Rzeczpospolita jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji). Oznacza to konieczność utrzymania równowagi między potrzebami i interesami o charakterze lokalnym, znajdującymi wyraz w kompetencjach przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego, a potrzebami i interesami o charakterze ponadlokalnym61. Decentralizacja zadań samorządu terytorialnego Słusznie zauważa W. Kisiel, że decentralizację władzy publicznej nie można redukować do usamodzielnienia się jednostek samorządu terytorialnego. Należy dążyć do wypracowania takich mechanizmów współpracy, które zapewnią pozostałym podmiotom realny udział w procesach decyzyjnych jednostek samorządu terytorialnego”62. Gminy, w zakresie posiadanych przez siebie kompetencji, mogą zatem uczestniczyć w procesie decentralizacji państwa. Ustawodawca umożliwia podjęcie w tym zakresie samodzielnej decyzji przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Rada gminy może utworzyć jednostki pomocnicze gminy (sołectwa, dzielnice), które mogą dysponować powierzonym przez gminę mieniem i posiadać określone w budżecie gminy środki finansowe (np. w ramach funduszu sołeckiego). Gminy mogą także powierzać realizację części swoich zadań organizacjom pozarządowym lub realizować projekty inwestycyjne z podmiotami prywatnymi. W pierwszym przypadku można raczej mówić o dekoncentracji zadań gmin, ponieważ wykonywane są one przez jednostki pomocnicze ale w imieniu gminy i gmina ponosi odpowiedzialność za ich realizację. Natomiast w drugim przypadku podmioty wykonujące zadania własne gminy ponoszą za ich realizację odpowiedzialność dlatego można określać to mianem decentralizacji. 61 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18.02.2003 r., sygn.. akt K 24/02, OTK ZU 2A/2003, poz. 11 62 W. Kisiel, Prawo o ustroju samorządu terytorialnego: założenia gruntownej reformy, Kraków 2014 r., s.38. 22 1.3. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego Istota i znaczenie Samodzielne wykonywanie zadań państwa oraz ich decentralizacja na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, tworzy w świetle Konstytucji RP istotę samorządności w Polsce63. Nie należy upatrywać samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w fakcie całkowitego jego uzależnienia się od państwa. Samodzielność ma polegać na jasno określonych ustawowo obszarach działalności jednostek samorządu oraz określenia przypadków i kryteriów, na podstawie których możliwa jest ingerencja administracji centralnej państwa w sferę tej działalności. Jest ona gwarantowana nadaniem jednostkom samorządu terytorialnego osobowości prawnej, ich prawem do własności i innych praw majątkowych, władztwem finansowym, a także sądową ochroną. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego stanowi istotny element zasady decentralizacji władzy publicznej64. Jest wymieniana i podkreślana niemal we wszystkich definicjach decentralizacji65. Bowiem tylko samodzielne jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować swoje zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego opiera się na uchyleniu hierarchicznego podporządkowania oraz zakazie wydawania w stosunku do nich poleceń służbowych przez inne podmioty prawne, zwłaszcza przez organy administracji centralnej66. Obecny model samorządu terytorialnego jak również podział jednostek samorządu na poszczególne szczeble zasadniczo spełniają te warunki. Konstytucja RP w art. 169 ust. 4 gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w ustanawianiu ich ustroju wewnętrznego, co następuje przez ich organy stanowiące. Granice tej samodzielności wyznacza zastrzeżenie sformułowane w powołanym przepisie, według którego organy stanowiące podejmują swoje decyzje „w granicach ustaw”. 63 Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym, pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011 r., s. 4. 64 Stanowisko takie jest akceptowane i prezentowane przez większość przedstawicieli doktryny: J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012 r., s. 146, czy wcześniej: T. Bigo, Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928 r., s. 140, J. Starościak, Decentralizacja administracji, Warszawa 1960 r., s. 11. 65 K. Mucha, Realizacja zadań własnych gminy w kontekście konstytucyjnej zasady decentralizacji, (w): Samorządy w procesie decentralizacji władzy publicznej, pod red. M. Chrzanowski, J. Sobczak, Lublin 2017 r., s. 75., A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjno-prawne, Warszawa 2002 r., s. 55. 66 P. Radziewicz, Decentralizacja jako pojęcie prawne, Kwartalnik Prawa Publicznego, nr 1-2, Warszawa/Toruń 2005r., s. 27. 23 Granice samodzielności Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest prawnie uwarunkowana. Polska nie jest federacją jednostek samorządu terytorialnego, a pozycję ustrojową tych jednostek należy określać wyważając konsekwencje poszczególnych zasad konstytucyjnych67. To Konstytucja i ustawy określają granice samodzielności, które mogą ulegać zmianom polegającym na rozszerzaniu się lub zawężaniu68. Zasada samodzielności gminy (art. 165 Konstytucji) nie może być zatem absolutyzowana69 w drodze jednostronnej interpretacji tej zasady, dokonywanej w oderwaniu od innych zasad ustrojowych, a w szczególności od zasady jednolitości państwa (art. 3 Konstytucji) i zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Samorząd terytorialny stanowi istotną część władzy publicznej, a zatem podlega ograniczeniom wynikającym z powołanych przepisów Konstytucji RP; ograniczenia te w szczególności znajdują wyraz w podległości prawa miejscowego ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji)70. Ponadto, zgodnie z art. 16 Konstytucji, jednostki samorządu terytorialnego uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej, a tym samym spoczywa na nich obowiązek uwzględniania art. 2 i 7 Konstytucji. Artykuł 2 zawiera zasadę państwa prawnego, zaś art. 7 zasady legalności i praworządności, które łącznie wyznaczają granice swobody działania organów jednostek samorządowych71. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez NSA, który podkreślił, że samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z Konstytucji i ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą, wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru72. Granice samodzielności wyznaczają także środki nadzoru. W systemie zdecentralizowanym ma on jednak innych charakter niż tzw. nadzór hierarchiczny. Może być on bowiem sprawowany tylko w zakresie legalności podejmowanych działań przez podmioty zdecentralizowane, w przypadkach przewidzianych w ustawie, która musi też określać dopuszczalne środki prawne tego nadzoru. Istota uprawnień nadzorczych wyraża się 67 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18.02.2003 r., sygn.. akt K 24/02, OTK ZU 2A/2003, poz. 11. 68 J.H. Szlachetnko, Trwałość decentralizacji władzy publicznej pomiędzy konstytucyjną zasadą a ustawową praktyką, Samorząd Terytorialny, nr 10, 2018 r., s. 48. 69 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 05.05.1998 r., sygn. K. 38/97 (OTK ZU nr 3/1998, poz. 31. uzasadnieniu wyroku TK stwierdził, że samodzielność gmin jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. 70 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18.02.2003 r., sygn.. akt K 24/02, OTK ZU 2A/2003, poz. 11. 71 Korczak J., Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, (w) System prawa administracyjnego pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 2, Warszawa 2012r., s. 196. 72 Wyrok NSA z 4.02.1999r., II SA/Wr 1302/97. 24 w czuwaniu nad tym, aby w procesie realizacji zadań publicznych, organy władzy lokalnej nie przekraczały granic kompetencyjnych przyznanych im przez ustawodawcę73. Ochrona zasady samodzielności samorządu terytorialnego nie może wykluczać, lub znosić całkowicie albo w istotnej części, prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Jednakże ingerencja ustawodawcy w sferę samodzielności gmin powinna znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedkładanie nad zasadę ochrony samodzielności gmin zależy od oceny ustawodawcy74. Zatem w zakresie możliwość kreowania granic samodzielności gmin kluczowe kompetencje posiada ustawodawca. W związku z czym badając rzeczywisty zakres samodzielności samorządu terytorialnego należy poddać analizie na ile ustawodawca gwarantuje gminom swobodę w wykonywaniu ich zadań oraz w możliwość stanowienia prawa miejscowego. 1.4.Współczesny model samorządu terytorialnego Konstytucja RP zakłada, że poza administracją centralną państwa istnieją zdecentralizowane i samodzielne jednostki terytorialne – jednostki samorządu terytorialne. Zgodnie z art. 15 Konstytucji decentralizacja władzy publicznej polega na przekazaniu jednostkom samorządu terytorialnego części kompetencji administracji publicznej oraz związanych z nimi środków finansowych i na stworzeniu prawnych warunków zapewniających samodzielne wykonywanie przekazanych zadań publicznych. Przy czym jednostki samorządu nie są podmiotami autonomicznymi z własnym, odrębnym od państwa prawodawstwem. Zgodnie z postanowieniami Konstytucji, zawartymi w jej art. 87 ust. 2, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy jednostek samorządu terytorialnego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie danej jednostki i mogą być one wydawane na podstawie wyrażonego przepisami ustaw upoważnienia. Mając to na uwadze przyjmuje się, że konstytucyjna zasada decentralizacji władzy publicznej dotyczy zakresu władzy wykonawczej, 73 S. Patyra, Zakres dopuszczalnej ingerencji władzy centralnej w sferę funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce-refleksje aksjologiczne, (w): Samorządy w procesie decentralizacji władzy publicznej, pod red. M. Chrzanowski, J. Sobczak, Lublin 2017 r., 30. 74 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18.02.2003 r., sygn.. akt K 24/02, OTK ZU 2A/2003, poz. 11. 25 nie obejmuje natomiast władzy ustawodawczej75. J.P. Tarno stwierdza wprost, że samorząd terytorialny jest częścią władzy wykonawczej w państwie76. Głównym założeniem twórców obecnego samorządu terytorialnego w RP była jego samodzielność prawna, organizacyjna i majątkowa. Ma on także pełnić funkcję reprezentacji społeczności lokalnych77. M. Kulesza podkreślał, że „samorząd i decentralizacja stanowią podstawę samodzielnego zarządzania sprawami publicznymi przede wszystkim w rozumieniu gospodarczym, w systemie sieciowym, a nie hierarchicznym, przez osiąganie korzyści społecznych i gospodarczych w skali lokalnej czy regionalnej, poprzez działanie na rzecz rozwoju danej jednostki samorządu terytorialnego, organizowanie dostarczania usług publicznych, współdziałanie i zarazem konkurowanie z innymi samorządami, udział w rynkach ponadlokalnych i ponadregionalnych itp.”.78. Koncepcja samorządu terytorialnego M. Kuleszy wykracza znacznie poza uczynieniem z jednostek samorządu terytorialnego części władzy wykonawczej państwa w zdecentralizowanej formie. Zakłada ona ich silne oddziaływanie na szeroko rozumiany rozwój lokalny w takich sferach jak chociażby lokalna gospodarka, rynek pracy, kultura czy budowanie społeczeństwa obywatelskiego. Obszar realizowanych zadań w tym zakresie wykracza poza ramy powierzonych jednostkom samorządu terytorialnego przez organy władzy centralnej zadań publicznych. Taka perspektywa samorządu terytorialnego jest zgodna z art. 16 Konstytucji RP, który stanowi, że mieszkańcy danego terenu tworzą wspólnotę samorządową, która uczestniczy w wykonywaniu zadań publicznych (sprawowaniu władzy publicznej). Pojmowanie samorządu terytorialnego wyłącznie jako części władzy wykonawczej państwa - 75 D. Dąbek, J. Zimmermann, Decentralizacja poprzez samorząd terytorialny w ustawodawstwie i orzecznictwie pokonstytucyjnym, (w): Samorząd terytorialny - zasady ustrojowe i praktyka, pod red. P. Sarneckiego, Warszawa 2005 r., s. 9. 76 J.P. Tarno, Samorząd terytorialny w Polsce pod red. J.P. Tarno, Warszawa 2004 r., s.34., zob. także S. Patyra, Zakres dopuszczalnej ingerencji władzy centralnej w sferę funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce- refleksje aksjologiczne, (w): Samorządy w procesie decentralizacji władzy publicznej, pod red. M. Chrzanowski, J. Sobczak, Lublin 2017 r., s. 24., Podobnie S. Patyra: „Formuła polskiego samorządu terytorialnego oparta jest na koncepcji tzw. samorządu państwowego, czym nawiązuje do idei kultywowanej w Polsce międzywojennej, zwłaszcza w okresie kształtowania ustroju Rzeczypospolitej Polskiej po zamachu majowym w roku 1926. Zgodnie z jej podstawowym założeniem administracja rządowa i samorządowa stanowią w istocie jedną administrację państwową. Samorząd nie jest odrębnym od państw bytem prawnym i instytucjonalnym mimo tego, że cechuje go odrębna struktura organizacyjna oraz osobowość prawną. W konsekwencji organy samorządu terytorialnego klasyfikowane są jako część władzy wykonawczej”. S. Patyra, Zakres dopuszczalnej ingerencji władzy centralnej w sferę funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce-refleksje aksjologiczne, (w): Samorządy w procesie decentralizacji władzy publicznej, pod red. M. Chrzanowski, J. Sobczak, Lublin 2017 r., s. 24. 77 Zob. na ten temat J. Regulski, M. Kulesza, Droga do samorządu. Od pierwszych koncepcji do inicjatywy Senatu (1981-1989), Warszawa 2009 r., s. 11-16, 32 i nast. 78 M. Kulesza, O tym ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, (w): J. Supernat (red.), Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wrocław 2009 r., s. 415. 26 nawet samodzielnej i zdecentralizowanej, ale wykonującej jedynie powierzone zadania publiczne - nie może sprzyjać jego rozwojowi, wypełniać postanowień Konstytucji w tym zakresie, a także założeń twórców obecnego modelu samorządu terytorialnego w Polsce79. Samo tylko przekazanie do realizacji zadań publicznych jednostkom samorządu terytorialnego, stanowiłoby raczej dekoncentrację niż decentralizację władzy publicznej i tym samym byłoby zaprzeczeniem idei samorządu terytorialnego80. 79 Stanowisko takie jest również prezentowane w doktrynie, np. M. Karpiniuk podkreśla, że samorząd terytorialny to nie tylko sposób wykonywania lokalnego bądź regionalnego zarządu, ale przede wszystkim lokalna (regionalna) wspólnota jako jego podmiot, do którego należy sprawowanie władztwa na swoim terenie. M. Karpiniuk, Samorząd terytorialny a państwo, Lublin 2008 r., s.11. 80 S. Witkowski, Zdolność skargowa jednostek samorządu terytorialnego, Zagadnienia sądownictwa konstytucyjnego, nr 1-2 (7-8), 2014 r., s. 42. 27 2. Atrybuty samodzielności samorządu terytorialnego wynikające z Konstytucji RP 2.1. Osobowość prawna Definicja Zgodnie z art. 33 Kodeksu cywilnego81 osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Są to podmioty, którym przepisy prawa nadają np. pewne prawa, kompetencje lub obowiązki. Utworzenie osoby prawnej przez ustawodawcę nie może być oderwane od pewnej występującej rzeczywistości, stosunków społecznych czy gospodarczych82. Przyjmuje się, że osoba prawna posiada własną nazwę, siedzibę oraz organy, które posiadają określone kompetencje. Osoba prawna wyposażona jest często również w prawa majątkowe83. Osobowość prawna w Konstytucji RP i EKSL Postanowienia Konstytucji RP określają, że gmina posiada osobowość prawną. Stanowi o tym jej art. 165 ust. 1. Należy podkreślić, że jednostki samorządu terytorialnego są jedynymi podmiotami, które zostały wyposażone w osobowość prawną na mocy przepisów Konstytucji. Przed wejściem w życie obecnie obwiązującej Konstytucji gminy powiadały osobowość prawną na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym84. Pomimo uregulowania tej kwestii w ustawie zasadniczej ustawodawca nie zrezygnował z ustawowej regulacji tego zagadnienia. EKSL nie zawiera natomiast żadnego bezpośredniego przepisu określającego obowiązek posiadania przez jednostki samorządu terytorialnego osobowości prawnej. Taka sytuacja prowadzi Z. Leońskiego do prezentowania stanowiska, że posiadanie przez jednostki samorządu terytorialnego osobowości prawnej nie jest warunkiem koniecznym jego samodzielności85. Należy jednak zgodzić się z tym stanowiskiem, które stwierdza, że „odszukanie” warunku wyposażenia jednostek samorządu w osobowość prawną trzeba upatrywać w analizie postanowień całej EKSL86. W dokumencie tym bowiem znajduje się kilka podstawowych kryteriów jakie powinny spełniać jednostki samorządu terytorialnego, a w tym posiadanie: kompetencji i zdolności do kierowania i zarządzania częścią spraw publicznych; prawnie zagwarantowanej swobody działania oraz prawa do samodzielnego ustalania swej wewnętrznej struktury. Gminy mają mieć prawo do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych 81 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) 82 A. Doliwa, Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2012 r. s. 171 83 E. Łętowska, Podstawy prawa cywilnego, Warszawa 1994 r., s. 78. 84 Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej u.s.g. 85 Z. Leoński, Samorząd terytorialny, Warszawa 2009 r., s. 303. 86 A. Doliwa, Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego, 2012 r. 28 uprawnień. Za wszystkie wymienione działania jednostki samorządu terytorialnego mają ponosić odpowiedzialność. Mając na uwadze wymienione elementy należy uznać, że EKSL przewiduje posiadanie przez jednostki samorządu terytorialnego osobowości prawnej. Funkcja i znaczenie Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego jest fundamentem ich samodzielności, ponieważ obok konstytucyjnych zasad decentralizacji i pomocniczości stanowi podstawę ich konstrukcji oraz określa ich pozycję w państwie i prawie. Jest to stanowisko ogólnie przyjęte zarówno wśród przedstawicieli doktryny87 jak i przez TK, który stwierdza, że przyznanie samorządom na mocy Konstytucji RP osobowości prawnej oraz prawa własności i sądowej ochrony w zakresie samodzielności, stanowi gwarancję prawidłowego wykonywania przez nie zadań publicznych, a tym samym umożliwia im efektywne sprawowanie w powierzonym zakresie władzy publicznej88. Gminy są odrębnymi od państwa osobami prawnymi. Dzięki czemu mogą wykonywać zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego wpływa na ich pozycję prawną w państwie, na relacje w stosunku do administracji centralnej państwa, podmiotów prywatnych i do osób fizycznych89. W przypadku braku posiadania przez gminy osobowości prawnej moglibyśmy raczej mówić o przekazywaniu im zadań w ramach dekoncentracji. Wtedy bowiem gminy wykonywałyby zadania zlecane przez administrację centralną ale bez ponoszenia odpowiedzialności za ich realizację. Dzięki posiadanej osobowości prawnej gminy są również pełnoprawnymi podmiotami w obrocie prawnym90. W celu realizacji swoich zadań mogą wchodzić w stosunki prawne z innymi podmiotami, co jest kluczowe ze względu na pojawiające się coraz to nowe formy współpracy, np. wykonywanie różnych przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno– prywatnego. Gminy są także udziałowcami spółek, tworzą własne spółki komunalne, zrzeszają się w formach porozumienia lub związku. Wszystkie te działania pozwalają na pełną realizację przez gminy zadań publicznych, na bycie w ciągłym kontakcie ze zmieniającym się otoczeniem oraz umożliwiają odpowiadanie na aktualne potrzeby swoich mieszkańców. 87 Np. J. Korczak, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, (w) System prawa administracyjnego pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 2, Warszawa 2012r., s. 212 i nast., L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009 r., s. 296, D. Kurzyna-Chmiel, Samorząd terytorialny- teraźniejszość i wnioski na przyszłość, Samorząd Terytorialny nr 9, 2020 r., s. 10. 88 Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.05.2007r., , SK 70/05. 89 Takie stanowisko prezentuje m .in. A. Doliwa, Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2012 r. s. 66. 90 B. Dolnicki, Sprawność działania administracji samorządowej, Samorząd Terytorialny, nr 3, 2020 r., s. 16. 29 Stanowisko przedstawicieli doktryny dot. charakteru prawnego osobowości prawnej JST w ujęciu historycznym Redakcja zarówno art. 165 ust. 1 Konstytucji RP jak i art. 2 ust. 2 u.s.g. mówi „jedynie” o osobowości prawnej nie określając jej charakteru. Brak wyraźnego wskazania w Konstytucji RP charakteru publicznoprawnego osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego skutkuje wieloletnim sporem pomiędzy badaczami prawa samorządowego w tym zakresie. Część z nich uważa bowiem, że jednostki samorządu terytorialnego posiadają zarówno osobowość prawną o charakterze publicznoprawnym jak i cywilnoprawnym, z kolei inni uznają tylko osobowość cywilnoprawną samorządu terytorialnego. Dyskusja dotycząca charakteru prawnego osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego istniała właściwie od powstania koncepcji samorządu terytorialnego i jego pierwszych regulacji w prawie. W Polsce kwestia ta była dyskutowana przez przedstawicieli nauki na początku ubiegłego wieku. Na szczególną uwagę zasługuje różnica zdań prezentowana ówcześnie przez T. Bigo i J. Panejko. Polemika ta jest istotna, ponieważ nadal stanowi inspirację dla obecnych przedstawicieli nauki w zakresie rozważań dotyczących charakteru prawnego osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego. T. Bigo przewodniczył grupie uczonych, którzy w badaniach nad samorządem terytorialnym w pierwszej kolejności eksponowali jego podmiotowość (a w ramach podmiotowości daleko idącą niezależność), korporacyjność, władztwo administracyjne oraz możliwość zrzeszania się. Zakładał również szeroki udział społeczeństwa w sprawowaniu lokalnej władzy, co miało wpływać pozytywnie na odbiurokratyzowanie państwa. Przedstawiane teorie opierał na postanowieniach Konstytucji z 1921 r. Prezentowane spojrzenie na samorząd terytorialny nazywane było szkołą liberalno-państwową. Autor definiował samorząd terytorialny w następujący sposób: „Samorząd jest decentralizacją administracji publicznej, której samodzielnymi podmiotami są korporacje powołane do tego przez ustawę”91. Należy zauważyć, iż w zaprezentowanej definicji samorządu, Bigo podkreśla wyraźnie, iż istotą samorządu jest jego samodzielność. Ta jednak nie jest nieograniczona, bowiem to ustawodawca - poprzez ustawy - ma określać granice samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Ich samodzielności upatrywał Bigo także w braku podporządkowania względem administracji centralnej państwa oraz w niezależności przy konstytuowania własnych organów. Uznawał jednocześnie brak możliwości stanowienia przez jednostki samorządu własnych, odrębnych przepisów, które byłyby niezgodne z jednolitym dla całego państwa ustawodawstwem. 91 T. Bigo, Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928 r., s. 152. 30 Bigo uważał także, że osobowość prawna została nadana jednostkom samorządu terytorialnego przez państwo, w celu realizowania własnych zadań. Widział on funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego w ramach decentralizacji państwa, która miała polegać na wyodrębnieniu pewnego zakresu władztwa administracyjnego. Tę wyodrębnioną część administracji jednostki samorządu miały wykonywać samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Wyodrębniając dla nich część władztwa administracyjnego, państwo wyposażyło samorząd terytorialny we własne prawa i obowiązki. Zdaniem Bigo jednostka samorządu terytorialnego to osoba prawna posiadająca prawa publiczne, dzięki czemu staje się równorzędnym podmiotem w relacjach z administracją rządową. Swoje stanowisko dotyczące osobowości prawnej jednostek samorządu uzasadniał artykułami Konstytucji marcowej, które wskazywały na odmienne źródła dochodu samorządów (art. 69), nadzór (art. 70), a także zróżnicowanie administracji państwowej i samorządowej (art. 71 i 73). Odmienne stanowisko co do istoty samorządu terytorialnego zajmowała tzw. „szkoła interpretacyjna”, której liderem był J. Panejko. W swoich rozważaniach nie zajmował się szczególnie tematyką osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego uznając, że nie wpływa ona na ich istotę. Uważał on, iż samorząd terytorialny ma państwowy charakter. Swoje założenie argumentował tym, że samorząd terytorialny może powstać wyłącznie z woli państwa. Zakres ich działalności powinien być określony w drodze ustawy. Odmiennie niż T. Bigo omawiał pojęcie decentralizacji, w której dostrzegał wykonywanie pewnej części władztwa państwowego przez lokalne struktury czy urzędy. Instytucje te jednak powinny funkcjonować nie jako osobne podmioty, lecz jako nierozerwalna część centralnej administracji państwa. Przedstawiciele tej szkoły promowali zalety administracji rządowej: fachowość, sprawność, prężność92. Posiadanie odrębnej osobowości prawnej, zagwarantowane przepisami Konstytucji i ustaw, jest elementem współczesnego modelu samorządu terytorialnego. To rozwiązanie jest bliższe poglądom Bigo. Natomiast prezentowana przez J. Panejkę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego polegająca na niezależności organizacyjnej, jednakże nadal wykonująca zadania publiczne w imieniu administracji rządowej, bliższa jest realizacji zadań w ramach dekoncentracji niż ich decentralizacji. Warty odnotowania głos w dyskusji nad istotą samorządu terytorialnego zabrał również W. Brzeziński93. W swoich rozważaniach odwoływał się do teorii niemieckich uczonych 92 J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Paryż 1926 r. oraz wyd. II, Wilno 1934 r. 93 W. Brzeziński, Pojęcia prawne samorządu terytorialnego według ustawodawstwa obowiązującego w b. dzielnicy pruskiej, Warszawa 1936 r. 31 twierdząc, że ta wywarła nieoceniony wpływ na przepisy Konstytucji marcowej94 oraz ustawy scaleniowej z 1933 r95. Podkreślał, wyrażany przez niemieckich prawników, podmiotowy charakter samorządu terytorialnego jako posiadającego własną osobowość prawną nadaną przez państwo w drodze ustawy. Uważał, że jednostka samorządu terytorialnego jest stworzona przez państwo, w celu powierzenia jej części administracji publicznej, którą ma wykonywania we własnym imieniu. Osobowość prawna JST w ujęciu publicznoprawnym Dyskusja co do charakteru osobowości prawnej gmin nadal się toczy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, według którego prawnopubliczna natura tej osobowości wynika z systemowej analizy norm konstytucyjnych96. Oprócz art. 165 należy wziąć pod uwagę zwłaszcza art. 15 i 16 Konstytucji RP. Pierwszy określa, że ustrój państwa opierać się powinien na zdecentralizowanej administracji państwa. Formą tej zdecentralizowanej administracji jest samorząd terytorialny, w tym przede wszystkim samorząd gminny. Natomiast art. 16 Konstytucji RP zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w sprawowaniu władzy państwowej, wykonywanie istotnej części zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. I to właśnie art. 15 i 16 Konstytucji RP określające zakres i sposób działania - w połączeniu z art. 165, zgodnie z którym jednostki samorządu posiadają osobowość prawną, przysługuje im prawo własności oraz inne prawa majątkowe - stanowią o publicznoprawnym charakterze osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Tylko prawnie personifikowane, przede wszystkim na gruncie prawa publicznego, a przez to samodzielne jednostki organizacyjne, są zdolne do realizacji zdecentralizowanej administracji pojmowanej jako przesunięcie kompetencji do podejmowania decyzji, w tym decyzji politycznych, o znaczeniu lokalnym. Wtedy też, można powiedzieć, że zadania publiczne przypisane jednostkom samorządu terytorialnego wykonywane są we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Stanowisko takie jest zgodne z postulatem, jaki prezentował M. Kulesza: „Status ustrojowy samorządu terytorialnego bazuje na odrębnej podmiotowości w prawie publicznym, gwarantując mu przy tym samodzielność w wykonywaniu zadań publicznych, także tych ujętych w prawie pozytywnym pod postacią klauzuli generalnej”97. 94 Ustawa z 17.03.1921 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1921, nr 44, poz. 267). 95 Ustawa z 23.03.1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1933, nr 35, poz. 294). 96 M. Mulawa, Podmiotowość prawna gminy – analiza wybranych zagadnień, Studenckie Zeszyty Naukowe, 2016 r. nr 28, s. 71. 97 M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także osobliwych nawykach uczonych administratywistów, Samorząd Terytorialny, 2009 r., nr 12, s.7. 32 Osobowość prawna JST w ujęciu cywilnym Zdaniem współczesnych zwolenników98 istnienia osobowości prawnej gminy jedynie w ujęciu cywilnym - ustawodawca wyposażył ją w osobowość prawną uchwalając ustawę o samorządzie terytorialnym (obecnie ustawa o samorządzie gminnym)99. Według ich stanowiska twórcy ustawy o samorządzie odwołali się w ten sposób do treści art. 33 Kodeksu cywilnego, który wskazuje, iż osobami prawnymi są jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną100. I właśnie art. 2 ust. 2 u.s.g. ma być tym przepisem szczególnym. Ponadto zwolennicy posiadania przez gminy jedynie osobowości cywilnoprawnej zauważają, że ustawa o samorządzie terytorialnym nie wprowadziła własnej definicji osobowości prawnej. Należy więc uznać, iż jest to osobowość określona i regulowana właśnie w Kodeksie cywilnym. Niektórzy przedstawiciele nauki podnoszą, iż gdyby ustrojodawca chciał uznać gminę za osobę prawną prawa publicznego to wprowadziłby taki przepis w Konstytucji. Skoro jednak tego nie uczynił to możemy mówić jedynie o osobowości prawnej jednostki samorządu w znaczeniu prawa cywilnego101. Powyższa argumentacja akcentuje więc przesłanki braku literalnego wskazania osobowości charakteru prawnej jednostek samorządu terytorialnego przez ustrojodawcę. Wydaje się, zwolennicy posiadania przez gminy osobowości prawnej jedynie o charakterze cywilnym, pomijają znaczenie art. 165 Konstytucji RP, który w powiązaniu z art. 15 i 16 stanowi o osobowości prawnej gmin również w ujęciu publicznym. Wśród krytyków ujmowania osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego również w ujęciu publicznoprawnym można odnotować także stanowiska bardzo radykalne. Na przykład W. Kisiel formułuje tezę, że brak wskazania przez ustawodawcę publicznego charakteru osobowości prawnej samorządu terytorialnego był zabiegiem celowym, bowiem osobowość prawna prawa cywilnego to formuła niosąca za sobą konkretne domniemanie możliwości korzystania z wszelkich możliwości, jakich nie zabrania porządek prawny. W tym ujęciu do gminy ma zastosowanie prywatnoprawna reguła, że dozwolone jest wszystko, co nie zostało wyraźnie zabronione, z tym zastrzeżeniem, że gmina może korzystać w znacznie mniejszym zakresie z zasady wolności umów niż inne podmioty102. Inni przedstawiciele doktryny uważają, że teoria o publicznoprawnym charakterze osobowości prawnej gminy jest 98 Np. W. Kisiel, Ustawa o samorządzie gminnym, pod. red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010 r., s. 64. 99 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16, poz. 95 ze zm.) 100 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) 101 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., Warszawa 2008 r., s. 329. 102 W. Kisiel, Ustawa o samorządzie gminnym, pod. red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010 r., s. 65. 33 jedynie postulatem doktryny103. Podobne stanowisko w tej kwestii prezentowała w latach 90- tych ubiegłego wieku T. Rabska. Zauważała ona jednak, że samorząd terytorialny posiada dodatkowe i wyróżniające go cechy. Jej zdaniem osobowość prawna przyznana jednostkom samorządu terytorialnego przez ustawodawcę nie jest pełna, ponieważ przyznał on im osobowość prawną w ujęciu cywilistycznym. Jednocześnie twierdzi dalej, iż nie jest to rażąca wada konstrukcji jednostek samorządu, ponieważ ustawa o samorządzie gminnym oraz Konstytucja RP wyposaża je w takie atrybuty, których nie posiadają inne osoby prawne. Te atrybuty to udział jednostek samorządu w sprawowaniu władzy publicznej, dysponowanie prawnymi środkami działania, powołanie do wykonywania zadań publicznych. Równocześnie T. Rabska słusznie podkreśla znaczenie osobowości prawnej w określeniu miejsca samorządu terytorialnego w strukturze państwa. Uważa bowiem, że charakter podmiotowości prawnej i zakres decentralizacji to dwie kluczowe kwestie w tym zakresie104. Analizując ówczesne stanowisko T. Rabskiej można zauważyć, że akcentowała ona osobowość prawną jednostek samorządu terytorialnego możliwą do rozpatrywana w ujęciu cywilnym, ponieważ tak zdecydował ustawodawca, jednocześnie jednak wymieniała atrybuty jednostek samorządu świadczące o ich osobowości prawnej w ujęciu publicznym. Podwójna osobowość prawna JST Podsumowując rozważania na temat charakteru prawnego osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego przedstawić należy słuszne stanowisko w tym zakresie, prezentowane przez L. Garlickiego, który zauważa, że jednostki samorządu terytorialnego w celu prawidłowej realizacji nałożonych na nie zadań publicznych charakteryzują się osobowością prawną zarówno w ujęciu cywilnym, jak i publicznym. Stwierdza on, że: „Zaspokajanie potrzeb mieszkańców (w myśl art. 166 ust. 1 Konstytucji RP będącej podstawową misją samorządu terytorialnego) nie może być wykonywane jedynie za pomocą instrumentów administracyjnych. Konieczne jest więc rozróżnienie dwóch podstawowych sfer działalności samorządu terytorialnego: publicznoprawnej i cywilnoprawnej”105. W obszarze prawa cywilnego gmina występuje jako jeden z podmiotów prawa cywilnego. Działalność w tej sferze ma na celu realizację zadań publicznych, poprzez różne relacje prawne charakterystyczne dla prawa cywilnego. Stosunki z pozostałymi podmiotami oparte są tutaj na zasadzie równowagi sił, a ewentualne spory podlegają rozstrzygnięciu przede wszystkim przed 103 J. Jeżewski, Podstawowe założenia ustroju samorządu województwa, w: Studia na samorządem terytorialnym pod red. A. Błasia, Wrocław 2002 r., s. 154-157., wcześniej: H. Dembiński, Osobowość publiczno- prawna samorządu w świetle metody dogmatycznej i socjologicznej, Wilno 1934 r., s. 68. 104 T. Rabska, Pozycja samorządu terytorialnego w konstytucji. „Samorząd Terytorialny” 1995 r., nr 5, s. 17. 105 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009 r., s. 303. 34 sądem powszechnym. Jednocześnie gminy realizują również zadania regulowane prawem publicznym, w których to ramach często stosują kompetencje o charakterze władczym. Spory w tym zakresie - pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a administracją rządową oraz jednostkami samorządu a mieszkańcami - rozstrzyga sąd administracyjny. Czasami aktywność samorządu terytorialnego występuje zarówno w sferze prawa cywilnego i publicznego równolegle. Przykładem przestrzeni, w której samorząd gminny działa w sferze prywatnej jak i również publicznej, jest chociażby działalność w zakresie gospodarki wodno–ściekowej. W obszarze działalności publicznej ustalana jest wysokość stawki za sprzedaż wody i odbiór ścieków106, natomiast regulacja stosunków pomiędzy podmiotem świadczącym usługi a podmiotem korzystającym z tych usług, następuje na mocy umowy cywilnoprawnej. Słuszność stanowiska L. Garlickiego w tym zakresie potwierdza praktyka. Gminy w swojej działalności korzystają bowiem z posiadanej przez siebie osobowości prawnej zarówno w wymiarze publicznym jak i cywilnym. Wydaje się, że wśród przedstawicieli organów jednostek samorządu terytorialnego doktrynalny spór o charakter osobowości prawnej gmin ma niewielkie znaczenie. Tematyka charakteru osobowości prawnej gmin ma natomiast kluczowe znaczenie w określeniu istoty samorządu terytorialnego i jego miejsca w państwie. A zatem osobowość prawna w ujęciu publicznym stanowi jeden z gwarantów istnienia samorządu terytorialnego w obecnym kształcie. Wynika z analizy przepisów Konstytucji, które określają podstawowe elementy obecnego modelu jednostek samorządu terytorialnego. Dzięki posiadanej osobowości publicznoprawnej gminy są jednostkami samodzielnymi, mogącymi realizować własne zadania zgodnie z zasadą decentralizacji tj. samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Osobowość prawna w tym wymiarze staje się podstawą do wykonywania powierzonych przez państwo zadań publicznych oraz wykonywania, w określonych przez przepisy prawa sytuacjach, działań władczych w stosunku do innych podmiotów107. Osobowość prawna o charakterze publicznym określa również relacje na linii samorząd terytorialny a administracja centralna państwa, polegające na niezależności jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do administracji centralnej. Owa niezależność nie może być jednak utożsamiana z autonomią, bowiem o zakresie niezależności (samodzielności) nadal decyduje ustawodawca. 106 Wysokość opłaty za wodę i ścieki w gminie zatwierdza administracja rządowa – Wody Polskie. Do 2018 roku była to kompetencja organów gminy - ustawa z 27.10.2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180). 107 Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny RP w świetle 30 lat doświadczeń (spojrzenie z perspektywy regulacji prawnej), Samorząd Terytorialny, nr 4, 2020 r., s. 26. 35 Natomiast osobowość prawna w ujęciu cywilnym pozwala gminom prawidłowo realizować powierzone zadania publiczne. Nie wszystkie bowiem czynności prawne gminy mogą wykonywać na podstawie uchwał, decyzji czy zarządzeń, których podjęcie wynika wprost z przepisów prawa określających działalność gmin. W wielu przypadkach samorząd gminy korzysta z przepisów prawa cywilnego, jak chociażby poprzez nawiązywanie umów w celu realizowania inwestycji czy zakupu usług i towarów. W tych przypadkach, dzięki posiadanej osobowości prawnej w ujęciu prywatnym, gminy mogą zawierać większość określonych przepisami Kodeksu cywilnego umów. Mogą je realizować zarówno z osobami fizycznymi jak i prawnymi, w tym z