1 UNIWERSYTET IM. ADAMA MICKIEWICZA W POZNANIU WYDZIAŁ NAUK POLITYCZNYCH I DZIENNIKARSTWA WIESŁAW J. SUCHOWIEJKO CIĄGŁOŚĆ I ZMIANA W DEBACIE NAD PROJEKTEM USTAWY BUDŻETOWEJ W SEJMIE RP W LATACH 2001-2010 (Continuity and change in the debate on the draft budget law in the Polish Parliament from 2001 to 2010) Praca doktorska napisana pod kierunkiem prof. UAM dr. hab. TADEUSZA WALLASA promotor pomocniczy dr Bartosz Hordecki POZNAŃ 2017 2 Pragnę złożyć serdeczne podziękowania promotorowi, Panu Profesorowi Tadeuszowi Wallasowi, za kilkuletnie kierowanie moim rozwojem naukowym, a w szczególności za pomoc oraz cenne wskazówki prze realizacji pracy doktorskiej. Pragnę również gorąco podziękować promotorowi pomocniczemu, Panu Doktorowi Bartoszowi Hordeckiemu, za cenne wskazówki, rady i wsparcie, okazywane mi podczas realizacji tej pracy. Recenzentom pracy doktorskiej pragnę podziękować za poświęcenie czasu na zapoznanie się z treścią dysertacji oraz dokonanie oceny merytorycznej całości badań, będących zwieńczeniem ważnego okresu mojego życia. Pragnę również podziękować mojej Żonie, dzięki wsparciu której mogłem poświęcić czas na realizację tej pracy. 3 SPIS TREŚCI WYKAZ SKRÓTÓW ..... 11 WSTĘP ..... 17 ROZDZIAŁ I DEBATA PUBLICZNA - ISTOTA, STRUKTURA, FUNKCJE PRZEMIANY ..... 29 1. Debata publiczna – zagadnienia definicyjne ......29 2. Główne elementy strukturalne debaty publicznej ......40 3. Społeczne funkcje debaty publicznej ......53 3.1. Funkcje główne debaty publicznej ......54 3.1.1. Funkcja rozwiązania (rozstrzygania) sporu ......54 3.1.2. Funkcja legitymizująca .....56 3.1.3. Funkcja ustalania norm (ewaluacyjna) ......58 3.1.4. Funkcja integrująca ......61 3.1.5. Funkcja artykulacyjna i sygnalizacyjno- ostrzegawcza ......63 3.2. Funkcje towarzyszące debaty publicznej ......65 3.2.1. Funkcja autopoietyczna i krytyczna ......65 3.2.2. Funkcja filtrująca (sortująca) ......68 3.2.3. Funkcja polaryzująca (pozycjonująca) ......70 4. Ewolucja współczesnej debaty publicznej – podstawowe tendencje ......73 ROZDZIAŁ II PARLAMENTARNA DEBATA BUDŻETOWA W POLSCE – ASPEKTY NORMATYWNE I FUNKCJONALNE ......91 1. Tryb stanowienia budżetu państwa w polskim porządku prawnym ......91 2. Funkcje budżetu państwa ......97 3. Debata budżetowa w świetle obowiązujących regulacji prawnych ....100 4 3.1. Debata budżetowa w polskim Sejmie w świetle regulacji konstytucyjnej ...100 3.2. Debata budżetowa w polskim Sejmie w świetle regulacji ustawowych ...101 3.3. Debata budżetowa w polskim Sejmie w świetle regulacji Regulaminu Sejmu ...101 4. Aktorzy i ich role w sejmowej debacie budżetowej w latach 2001-2010 ....102 4.1. Aktorzy Pierwszego Planu ....105 4.2. Aktorzy Drugiego Planu ....106 4.3. Aktorzy Trzeciego Planu ....107 5. Podsumowanie ....108 ROZDZIAŁ III TEMATYKA DEBAT ....113 1. Rok 2001 – projekt budżetu rządu SLD-PSL- UP ....118 1.1. Merytoryczne kwestie szczegółowe ....118 1.2. Merytoryczne kwestie ogólne ....122 1.3. Kwestie niemerytoryczne ....124 1.4. Konkluzja ....125 2. Rok 2002 – projekt budżetu rządu SLD-PSL- UP ....126 2.1. Merytoryczne kwestie szczegółowe ....126 2.2. Merytoryczne kwestie ogólne ....130 2.3. Kwestie niemerytoryczne ....131 2.4. Konkluzja ....132 3. Rok 2003 – projekt budżetu rządu SLD-UP ....133 3.1. Merytoryczne kwestie szczegółowe ....134 3.2. Merytoryczne kwestie ogólne ....135 3.3. Kwestie niemerytoryczne ....138 3.4. Konkluzja ....139 4. Rok 2004 – projekt budżetu rządu SLD ....140 5 4.1. Merytoryczne kwestie szczegółowe ....140 4.2. Merytoryczne kwestie ogólne ....142 4.3. Kwestie niemerytoryczne ....144 4.4. Konkluzja ....145 5. Rok 2005 – projekt budżetu rządu PiS ....146 5.1. Merytoryczne kwestie szczegółowe ....146 5.2. Merytoryczne kwestie ogólne ....150 5.3. Kwestie niemerytoryczne ....153 5.4. Konkluzja ....154 6. Rok 2006 – projekt budżetu rządu PiS- Samoobrona-LPR ....156 6.1. Merytoryczne kwestie szczegółowe ....156 6.2. Merytoryczne kwestie ogólne ....160 6.3. Kwestie niemerytoryczne ....163 6.4. Konkluzja ....164 7. Rok 2007 – projekt budżetu rządu PO-PSL ....166 7.1. Merytoryczne kwestie szczegółowe ....166 7.2. Merytoryczne kwestie ogólne ....169 7.3. Kwestie niemerytoryczne ....172 7.4. Konkluzja ....173 8. Rok 2008 – projekt budżetu rządu PO-PSL ....176 8.1. Merytoryczne kwestie szczegółowe ....176 8.2. Merytoryczne kwestie ogólne ....180 8.3. Kwestie niemerytoryczne ....183 8.4. Konkluzja ....183 9. Rok 2009 – projekt budżetu rządu PO-PSL ....186 9.1. Merytoryczne kwestie szczegółowe ....186 9.2. Merytoryczne kwestie ogólne ....190 9.3. Kwestie niemerytoryczne ....193 9.4. Konkluzja ....194 6 10. Rok 2010 – projekt budżetu rządu PO-PSL ....196 10.1. Merytoryczne kwestie szczegółowe ....196 10.2. Merytoryczne kwestie ogólne ....199 10.3. Kwestie niemerytoryczne ....203 10.4. Konkluzja ....203 11. Podsumowanie ....205 ROZDZIAŁ IV UKIERUNKOWANIE I STRATEGIE ARGUMENTACYJNE STRON – ASPEKT POZYTYWNY ....207 1. Debata roku 2001 ....209 1.1. Strona koalicyjno-rządowa ....209 1.2. Strona opozycyjna ....210 1.3. Konkluzja ....211 2. Debata roku 2002 ....214 2.1. Strona koalicyjno-rządowa ....214 2.2. Strona opozycyjna ....216 2.3. Konkluzja ....217 3. Debata roku 2003 ....220 3.1. Strona koalicyjno-rządowa ....220 3.2. Strona opozycyjna ....222 3.3. Konkluzja ....223 4. Debata roku 2004 ....226 4.1. Strona koalicyjno-rządowa ....226 4.2. Strona opozycyjna ....229 4.3. Konkluzja ....230 5. Debata roku 2005 ....233 5.1. Strona koalicyjno-rządowa ....233 5.2. Strona opozycyjna ....235 5.3. Konkluzja ....237 6. Debata roku 2006 ....240 7 6.1. Strona koalicyjno-rządowa ....240 6.2. Strona opozycyjna ....242 6.3. Konkluzja ....243 7. Debata roku 2007 ....247 7.1. Strona koalicyjno-rządowa ....247 7.2. Strona opozycyjna ....247 7.3. Konkluzja ....249 8. Debata roku 2008 ....251 8.1. Strona koalicyjno-rządowa ....251 8.2. Strona opozycyjna ....255 8.3. Konkluzja ....255 9. Debata roku 2009 ....258 9.1. Strona koalicyjno-rządowa ....258 9.2. Strona opozycyjna ....261 9.3. Konkluzja ....262 10. Debata roku 2010 ....265 10.1. Strona koalicyjno-rządowa ....265 10.2. Strona opozycyjna ....268 10.3. Konkluzja ....268 11. Podsumowanie ….270 ROZDZIAŁ V UKIERUNKOWANIE I STRATEGIE ARGUMENTACYJNE STRON – ASPEKT NEGATYWNY ….275 1. Debata roku 2001 ….276 1.1. Strona opozycyjna ….276 1.2. Strona koalicyjno-rządowa ….282 1.3. Konkluzja ….285 2. Debata roku 2002 ….288 2.1. Strona opozycyjna ….288 2.2. Strona koalicyjno-rządowa ….293 8 2.3. Konkluzja ….295 3. Debata roku 2003 ….300 3.1. Strona opozycyjna ….300 3.2. Strona koalicyjno-rządowa ….308 3.3. Konkluzja ….309 4. Debata roku 2004 ….314 4.1. Strona opozycyjna ….314 4.2. Strona koalicyjno-rządowa …322 4.3. Konkluzja …326 5. Debata roku 2005 …331 5.1. Strona opozycyjna …331 5.2. Strona rządowa …334 5.3. Konkluzja …337 6. Debata roku 2006 …340 6.1. Strona opozycyjna …340 6.2. Strona koalicyjno-rządowa …344 6.3. Konkluzja …347 7. Debata roku 2007 …350 7.1. Strona opozycyjna …350 7.2. Strona koalicyjno-rządowa ….351 7.3. Konkluzja …353 8. Debata roku 2008 …355 8.1. Strona opozycyjna …355 8.2. Strona koalicyjno-rządowa …359 8.3. Konkluzja ….361 9. Debata roku 2009 …364 9.1. Strona opozycyjna …364 9.2. Strona koalicyjno-rządowa …368 9.3. Konkluzja …369 10. Debata roku 2010 …373 9 10.1. Strona opozycyjna …373 10.2. Strona koalicyjno-rządowa …376 10.3. Konkluzja …378 11. Podsumowanie …382 UWAGI KOŃCOWE I WNIOSKI …389 BIBLIOGRAFIA ….405 WYKAZ TABEL ….419 WYKAZ WYKRESÓW ….421 ANEKSY Aneks nr 1 ….423 Aneks nr 2 ….439 Aneks nr 3 ….447 10 11 WYKAZ SKRÓTÓW ABW - Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego ANR - Agencja Nieruchomości Rolnych ARiMR - Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ARR - Agencja Rynku Rolnego AW - Agencja Wywiadu AWS - Akcja Wyborcza Solidarność BGŻ - Bank Gospodarki Żywnościowej BiG - Bezpieczeństwo i Gospodarka BiNoZ - Biologia i Nauki o Ziemi BOR - Biuro Ochrony Rządu CBA - Centralne Biuro Antykorupcyjne CIT - Corporate Income Tax (podatek od osób prawnych) DK - Droga Krajowa DKP - Demokratyczny Klub Parlamentarny DKP SD (DKP-SD) - Demokratyczne Koło Poselskie Stronnictwa Demokratycznego DO - Dom Ojczysty dps - dom pomocy społecznej FGŚP - Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych FIO - Fundusz Inicjatyw Obywatelskich FOZZ - Fundusz Obsługi Zadłużenia Zagranicznego FP - Fundusz Pracy FRD - Fundusz Rezerwy Demograficznej FUS - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych GDDKiA - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad GIKS - Główny Inspektor Kontroli Skarbowej GIOŚ - Główny Inspektor Ochrony Środowiska GUS - Główny Urząd Statystyczny IACS - International Association of Classification Societies (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli) IO - Igrzyska Olimpijskie 12 IPN - Instytut Pamięci Narodowej ISM ICT - Instytut Spraw Międzynarodowych - Internet Communication Technology jst - jednostka samorządu terytorialnego KAiSW - Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych KC PZPR - Komitet Centralny Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej KdsKP - Komisja do spraw Kontroli Państwowej KdsSS - Komisja do spraw Służb Specjalnych KdsUE - Komisja do spraw Unii Europejskiej KE - Komisja Europejska KENiM - Komisja Edukacji Nauki i Młodzieży KEP - Komisja Etyki Poselskiej KFM - Krajowy Fundusz Mieszkaniowy KFP - Komisja Finansów Publicznych KG - Komisja Gospodarki KI - Komisja Infrastruktury KKFiS - Komisja Kultury Fizycznej i Sportu KKiŚP - Komisja Kultury i Środków Przekazu KKP - Komisja Kontroli Państwowej KŁzPzG - Komisja Łączności z Polakami za Granicą KMNiE - Komisja Mniejszości Narodowych i Etnicznych KOK - Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej KON - Komisja Obrony Narodowej KOR - Komitet Obrony Robotników KOŚZNiL - Komisja Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa KP - Komisja Pracy KPS - Komisja Polityki Społecznej KPSiR - Komisja Polityki Społecznej i Rodziny KPSP - Klub Parlamentarny Sprawiedliwa Polska KRiPK - Komisja Rodziny i Praw Kobiet 13 KRiRW - Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi KRiSP - Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich KRP - Komisja Rozwoju Przedsiębiorczości KRRiT - Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji KRUS - Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego KSiPC - Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka KSP - Komisja Skarbu Państwa KSTiPR - Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej KSZ - Komisja Spraw Zagranicznych KU - Komisja Ustawodawcza KWB - Kopalnia Węgla Brunatnego KZ - Komisja Zdrowia LiD - Lewica i Demokraci LPR - Liga Polskich Rodzin, Lotnicze Pogotowie Ratunkowe MEN - Ministerstwo (Minister) Edukacji Narodowej MENiS - Ministerstwo (Minister) Edukacji Narodowej i Sportu MF - Minister (Ministerstwo) Finansów MFW - Międzynarodowy Fundusz Walutowy MG - Ministerstwo (Minister) Gospodarki MGiP - Ministerstwo (Minister) Gospodarki i Pracy MI - Ministerstwo (Minister) Infrastruktury MK - Ministerstwo (Minister) Kultury MKiDN - Ministerstwo (Minister) Kultury i Dziedzictwa Narodowego MN - Mniejszość Niemiecka MNiI - Ministerstwo (Minister) Nauki i Informatyzacji MNiSW - Ministerstwo (Minister) Nauki i Szkolnictwa Wyższego MON - Ministerstwo (Minister) Obrony Narodowej MPGiPS - Ministerstwo (Minister) Pracy Gospodarki i Polityki Społecznej MPiPS - Ministerstwo (Minister) Pracy i Polityki Społecznej MRiRW - Ministerstwo (Minister) Rolnictwa i Rozwoju Wsi 14 MRR - Ministerstwo (Minister) Rozwoju Regionalnego MS - Ministerstwo (Minister) Sprawiedliwości MSP - Ministerstwo (Minister) Skarbu Państwa MSWiA - Ministerstwo (Minister) Spraw Wewnętrznych i Administracji MŚ - Ministerstwo (Minister) Środowiska MT - Ministerstwo (Minister) Transportu MTiB - Ministerstwo (Minister) Transportu i Budownictwa MZ - Ministerstwo (Minister) Zdrowia NATO - North Atlantic Treaty Organisation (Północnoatlantycki Sojusz Obronny) NBP - Narodowy Bank Polski NCBiR - Narodowe Centrum Badań i Rozwoju NFI - Narodowe Fundusze Inwestycyjne NFOŚ - Narodowe Fundusz Ochrony Środowiska NFZ - Narodowy Fundusz Zdrowia NIK - Najwyższa Izba Kontroli NIW - Narodowy Instytut Wychowania NL - Nowa Lewica NSA - Naczelny Sąd Administracyjny NTI - Nowe Technologie Informacyjne OECD - Organisation of Economic Cooperation and Development (Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju) OFE - Otwarte Fundusze Emerytalne OSP - Ochotnicza Straż Pożarna PBL - Polski Blok Ludowy PFRON - Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych PGR - Państwowe Gospodarstwo Rolne PHARE - Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies (pomoc dla restrukturyzacji gospodarek Polski i Węgier) 15 PIP - Państwowa Agencja Pracy PiS - Prawo i Sprawiedliwość PIT - Personal Income Tax (podatek dochodowy od osób fizycznych) PJN - Polska Jest Najważniejsza PK - Partia Konserwatywna PKB - Produkt Krajowy Brutto PKO - Powszechna Kasa Oszczędności PL-D (PLD) - Partia Ludowo-Demokratyczna PMG - Program Mobilizacji Gospodarki PO - Platforma Obywatelska RP PP - Porozumienie Polskie PPChD - Porozumienie Polskich Chrześcijańskich Demokratów PRL - Polska Rzeczpospolita Ludowa PRM - Prezes Rady Ministrów PRS - Polska Racja Stanu PS - Podsekretarz Stanu PSL - Polskie Stronnictwo Ludowe PZL - Państwowe Zakłady Lotniczne PZPR - Polska Zjednoczona Partia Robotnicza PZU - Powszechny Zakład Ubezpieczeń RK-N (RKN) - Ruch Katolicko-Narodowy RL-N (RLN) - Ruch Ludowo-Narodowy RM - Rada Ministrów RN - Rada Naczelna ROP - Ruch Odbudowy Polski RP - Rzeczpospolita Polska RPP - Rada Polityki Pieniężnej Sam - Samoobrona RP SAPARD - Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development (Specjalny Przedakcesyjny Program na Rzecz Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich) https://pl.wikipedia.org/wiki/Porozumienie_Polskich_Chrze%C5%9Bcija%C5%84skich_Demokrat%C3%B3w 16 SDPL - Socjaldemokracja Polska SdRP - Socjaldemokracja Rzeczypospolitej Polskiej SG - Straż Graniczna SGGW - Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego SKL - Stronnictwo Konserwatywno-Ludowe SKL-RNP - Stronnictwo Konserwatywno-Ludowe – Ruch Nowej Polski SLD - Sojusz Lewicy Demokratycznej SN - Sąd Najwyższy, Stronnictwo Narodowe SND - Stronnictwo Narodowo-Demokratyczne SS - Sekretarz Stanu SW - Służba Więzienna TBS - Towarzystwo Budownictwa Społecznego TKM - “teraz ku..a my” TR - Twój Ruch UJ - Uniwersytet Jagielloński UE - Unia Europejska UKFiS - Urząd Kultury Fizycznej i Sportu UKIE - Urząd Komitetu Integracji Europejskiej UP - Unia Pracy uofp - ustawa o finansach publicznych USA - United States of America (Stany Zjednoczone Ameryki) UW - Unia Wolności VAT - Value Added Tax (podatek od wartości dodanej) WRM - Wiceprezes Rady Ministrów WSNS - Wyższa Szkoła Nauk Społecznych ZK - Zarząd Krajowy ZOZ - Zakład Opieki Zdrowotnej ZSL - Zjednoczone Stronnictwo Ludowe ZUS - Zakład Ubezpieczeń Społecznych ZZR - Związek Zawodowy Rolnictwa https://pl.wikipedia.org/wiki/Zjednoczone_Stronnictwo_Ludowe 17 WSTĘP Kształtem współczesnej polskiej debaty parlamentarnej nie zajmowano się dotychczas w naszym kraju często, a jeżeli już to czyniono, to ograniczano się do mocno poruszających opinię publiczną wątków 1 lub doniosłych politycznie wydarzeń 2 . Trudno więc oprzeć się wrażeniu, iż obszar ten pozostawał poza poważnymi badaniami naukowymi, zaś podejmowane sporadycznie i okazjonalnie próby poddania refleksji jakiegoś fragmentu tej debaty lub konkretnego jej epizodu czy aspektu można by uznać za niewystarczające 3 . Poza wszelką refleksją badawczą pozostawał wciąż jej obszar specyficzny, choć przez opinię publiczną uważany za bardzo ważny, a mianowicie parlamentarna debata budżetowa 4 . Wydaje się jednak, iż jest to na tyle istotny element systemu komunikacji publicznej, że należy go badać częściej, intensywniej i dogłębniej niż do tej pory. Fakt pozostawania poza refleksją badawczą parlamentarnej debaty budżetowej mógł budzić zdziwienie, bo przecież jej periodyczność, powtarzalność, pewien schematyzm i stała tematyka stanowić powinny wygodne pole badawcze, stwarzając możliwość dostrzegania i oceniania zmian, ewoluowania funkcji, znaczenia i form komunikacji parlamentarnej. Przyczyną braku prób podejmowania tej tematyki może być, jak się wydaje, niezbyt efektowna zawartość merytoryczna tych debat – wszak dyskusja w kwestii danych ekonomicznych (ujętych w liczby, wskaźniki, tendencje, plany, sprawozdania z wykonania itp.) nie jest tak wyrazista, jak zdarza się to niekiedy w przypadku debat na tematy społeczne i obyczajowe. Niemniej jednak, jak założono podejmując badania, próba analizy debat budżetowych z lat 2001-2010 podjęta w ramach niniejszej dysertacji, powinna 1 Tematyka debat „aborcyjnych” por. M. Czyżewski, W stronę teorii dyskursu publicznego, w: Rytualny chaos. Studium dyskursu publicznego, red. M. Czyżewski, S. Kowalski, A. Piotrowski, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2010. 2 A. Siewierska-Chmaj, Język polskiej polityki. Politologiczno-semantyczna analiza expose premierów Polski w latach 2001-2004, 2004, Wyd. WSIiZ, Rzeszów 2006. Za doniosły moment można też uznać kampanie wyborcze - por. A. Banasik, Jak uwodzą politycy? Język marketingu politycznego w kampanii wyborczej’97, Wyd.. Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2002. 3 Próbę charakterystyki debaty parlamentarnej w aspekcie komunikacyjnym podjęła E. Laskowska, Dyskurs parlamentarny w ujęciu komunikacyjnym, Bydgoszcz 2004 oraz A. Majkowska, Debata sejmowa jako gatunek wypowiedzi, Wydawnictwo WCM, Opole 2012. 4 Można wszakże odnieść wrażenie, że wydarzenia mające miejsce w Sejmie na przełomie lat 2016 i 2017, związane z przeprowadzaną w Sali Plenarnej i, co było absolutnym novum, w Sali Kolumnowej, debatą budżetową, skłonią liczniejszą grupę badaczy do zajęcia się tą tematyką. 18 okazać się płodna poznawczo, umożliwiając rekonstrukcję sposobu myślenia posłów o finansach publicznych, jak również rozstrzygnięcie, w jakim stopniu i w jakich aspektach obyczaje parlamentarne związane z dyskutowaniem tych kwestii w badanym okresie uległy przemianom. Założono ponadto, a potwierdziły to założenie m. in. obserwacje autora poczynione w okresie sprawowania mandatu poselskiego 5 , że parlamentarna debata budżetowa posiada nie tylko swój wymiar ekonomiczny. Traktowano ją przede wszystkim jako debatę, która jako debata sejmowa jest odmianą debaty publicznej sensu stricto, co czyni z niej interesujący i dogodny dla badań politologicznych obiekt. Ponadto okres 2001-2010, z którego pochodzi dziesięć sejmowych debat budżetowych poddanych analizie i ocenie, jest czasem, w którym „u steru” władzy w RP znalazły się prawie wszystkie funkcjonujące w naszym kraju po roku 1989 liczące się w walce o władzę siły polityczne. Pozwala to na ukazanie zasadniczych elementów toczącej się wówczas debaty oraz na ich analizę w różnych, podejmowanych przez nie (koalicyjnych i opozycyjnych), rolach. Ów fakt stanowi jedną z przesłanek decydujących o wyborze ram czasowych procesów charakteryzowanych w tej dysertacji. Stwierdzając powyższe, wypada dodać, iż przesłanka ta przesądziła również o ograniczeniu badań do sejmowej części parlamentarnej debaty budżetowej oraz o pominięciu debaty senackiej, ponieważ w Senacie – w okresie 2001-2010 – układ sił politycznych w zasadzie pozostawał zbieżny z układem sił w Sejmie. Z dwóch czytań, jakie przeprowadza się w Sejmie podczas pracy nad projektem ustawy budżetowej przedmiotem badań uczyniono pierwsze, jako pełniejsze (zawiera ono expose Ministra Finansów) i lepiej prezentujące spektrum obecnych w Sejmie sił politycznych 6 . Nie bez znaczenia dla wyboru okresu 2001-2010 było również to, iż w owym okresie zachodziły także inne, ważne dla kształtowania się obrazu polskiej polityki, zjawiska. Wśród nich 5 W latach 2010 – 2015 autor był posłem na Sejm RP z okr. Nr 40, a w latach 2014 – 2015 również członkiem Komisji Finansów Publicznych. 6 Dodatkowo przyjęto, iż zjawiska i procesy mające wpływ na zmieniający się kształt badanej debaty wystarczająco wyraziście występują w pierwszym czytaniu, i choć drugie czytanie może być istotne dla konkretnego projektu budżetu, nie wnosi niczego nowego z punktu widzenia celu tej dysertacji. Ponadto przeprowadzenie analizy dziesięciu dodatkowych czytań znacznie przekroczyłoby rozmiar tej pracy. 19 można wymienić takie, które miały bezpośredni wpływ na kształt analizowanej tu debaty, jak również inne, mające na nią wpływ pośredni. Do tych pierwszych wypada zaliczyć: pozyskiwanie i wykorzystywanie funduszy przedakcesyjnych i, po roku 2004, także unijnych, próbę zmiany zasad tworzenia budżetu państwa i nadanie mu kształtu budżetu zadaniowego, przypadki przedkładania projektów „nie swoich” budżetów (z autopoprawkami i bez nich), czy – także istotny dla przebiegu i kierunku toczonych w wybranym okresie debat – fakt zaistnienia poważnego kryzysu finansowego. Wśród wydarzeń, których wpływ został tu określony jako pośredni należy wymienić kolejny już w IIIRP okres kohabitacji (lata 2007-2010), oraz katastrofę lotniczą w Smoleńsku. Celem podjętych badań była przede wszystkim charakterystyka sejmowej debaty budżetowej, ukazująca jej przeobrażenia, zmiany kształtu, form, funkcji, języka i znaczenia. Zmiana zatem - rozumiana jako proces ewolucji, przeobrażeń istniejącego stanu rzeczy, mający charakter ciągły - jest tu podstawową kategorią, będącą przedmiotem analizy 7 . W ramach charakterystyki tej debaty przedstawiono uwarunkowania prawne (konstytucyjne, ustawowe, regulaminowe), z których wynikają ramy formalne, czasowe, tryb, przebieg i cel debaty, swoisty podział ról – jak tu określono – aktorów pierwszego, drugiego i trzeciego planu, tematykę w zakresie podejmowanych w niej kwestii merytorycznych o charakterze szczegółowym oraz ogólnym, jak i kwestii niemerytorycznych. Istotną część charakterystyki stanowią strategie argumentacyjne zbiorowych aktorów debaty, czyli koalicji i opozycji, a dokładniej – aspekty pozytywne i negatywne tych strategii. Istotnym celem niniejszej pracy stało się ukazanie przemian sejmowej debaty budżetowej jako szczególnego przypadku debaty publicznej. Jej obraz został uzyskany w oparciu o analizę zarówno jej treści (tematyka), formy (kształt, procedury), reprezentacyjności i kompetencji jej uczestników (aktorów), jak i ich strategii argumentacyjnych (koalicja i opozycja). Z uwagi na powyższe uznano za konieczne szersze omówienie tematyki debat oraz środków językowych i retorycznych, zastosowanych dla osiągnięcia celów przyjętych strategii 7 A. Stelmach, Zmiana i stabilność w systemie politycznym współczesnej Rosji, Poznań 2003, Wyd. Naukowe UAM, s. 12-14. 20 argumentacyjnych. Podstawową hipotezą, stanowiącą osnowę badań, było uznanie, iż sejmowa debata budżetowa traci, wbrew szeroko rozpowszechnionej, a przede wszystkim przez parlamentarzystów głoszonej tezie 8 , istotne znaczenie i przestaje być „najważniejszą w roku z toczonych w Sejmie debat”. Co więcej – nabiera rytualnego charakteru, zaś jej funkcje – z głównych: rozstrzygnięcia sporu i artykulacyjnej – ewoluują w kierunku towarzyszących: pozycjonującej, promocyjnej czy, w niewielkiej wszakże mierze, funkcji rozładowywania napięć społecznych. W związku z takim ujęciem perspektywy badań, w toku szczegółowego opracowywania materiału, postawiono również pytania badawcze. Miały one umożliwić weryfikację postawionej hipotezy, poprzez odniesienie się – w kolejnych rozdziałach – do konkretnych kwestii w ramach poruszanej problematyki. Starano się więc zbadać, co i kto tworzy debatę publiczną? Które z jej elementów można uznać za konieczne a które za wystarczające? W jaki sposób uczestniczą w niej jej aktorzy? Jaką rolę pełni jej publiczność, jaką media i jakie są w niej miejsce i rola „opinii publicznej”? Czy jej tematyka jest rzeczywiście „ważna”? Jakie kontrowersje i spory znajdują w niej odzwierciedlenie? W jakich „przestrzeniach publicznych” jest realizowana? Jakie i jak realizowane są społeczne funkcje debaty publicznej? Czy, i w jaki sposób można wyodrębnić wśród nich funkcje główne i towarzyszące? Na czym mogłyby polegać i w jaki sposób byłyby realizowane? Postawiono również pytania o zmiany, o tzw. ewolucję debaty publicznej. Jak zmieniały się elementy strukturalne debaty – rola i znaczenie aktorów debaty, sposób ich funkcjonowania, publiczność, opinia publiczna, media, przestrzenie publiczne, sposoby ich 8 Na dowód ważności, przynajmniej deklarowanej przez jej uczestników, parlamentarnej debaty budżetowej, warto przytoczyć ich słowa: Poseł S. Stec (SLD) – 2002 r. - „Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Panie Premierze! Rozpatrujemy dzisiaj projekt najważniejszej ustawy, jaką jest w każdym roku ustawa budżetowa.; Poseł J. Kubica (UP) – 2004 r. – „Wysoka Izbo! Każda debata budżetowa to debata szczególna dla parlamentu. Rozpatrując to, co pozornie jest zimnym wykazem liczb, planem dochodów i wydatków z kasy państwa, rozstrzygamy równocześnie wiele najważniejszych spraw dla milionów ludzi w Polsce.”; Poseł Z. Chlebowski (PO) – 2006 r. – „Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Pani Premier! Rzeczywiście dzisiaj toczymy w parlamencie najważniejszą, wydaje się, merytoryczną debatę, debatę budżetową.”; Poseł J. Kaczyński (PiS) – 2009 r. - „Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Dyskusja nad budżetem dotyczy dokumentu, aktu prawnego, bo budżet jest ustawą, o szczególnym znaczeniu. Nie tylko dlatego, że budżet reguluje niezmiernie ważny, podstawowy aspekt funkcjonowania państwa w każdym roku, ale także dlatego, że polityka budżetowa, to wszystko, co z budżetem się wiąże, to dobry asumpt do oceny polityki w ogóle, do spojrzenia na sytuację ekonomiczną, ale także na sposób prowadzenia polityki przez rządzących.” 21 wykorzystywania, agenda czy społeczne funkcje debaty? Refleksją objęto także charakter uwarunkowań powodujących obserwowane zmiany. Najwięcej pytań dotyczyło analizy i charakterystyki polskiej, sejmowej debaty budżetowej: Kim byli jej aktorzy? Jaka była ich pozycja polityczna, kompetencje – zarówno polityczne jak i merytoryczne? Jak zmieniał się stosunek do owej debaty osób decydujących o jej rodzaju (czasie trwania)? Jak zmieniał się kształt debaty w zakresie liczby i rangi biorących w niej udział przedstawicieli Rady Ministrów w każdej z trzech części tej debaty? Jak zmieniał się udział osób z wyższym, a także kierunkowym wykształceniem, uczestniczących w debatach w kolejnych latach? Jak kształtowała się liczba posłów biorących udział w każdej z trzech części debaty? Jakim zmianom podlegała liczba członków Komisji Finansów Publicznych biorących w niej udział? Starano się także zbadać merytoryczność debat poprzez dokonanie przeglądu wątków poruszanych przez ich uczestników i poszukiwanie odpowiedzi na pytania: Które merytoryczne wątki szczegółowe podejmowano najczęściej? Które wątki ogólne, ale także, choć nie bezpośrednio, związane z omawianym projektem budżetu, omawiano najchętniej i jak zmieniały się one w badanym okresie? Jakie kwestie niemerytoryczne znalazły swoje miejsce w kolejnych debatach i czy miały istotne znaczenie dla ich ewolucji? Z kolei badając ukierunkowania i strategie argumentacyjne stron debaty poszukiwano odpowiedzi na następujące pytania badawcze: Kto, kogo, jak, za co i w jakim celu chwali podczas realizacji strategii argumentacyjnych w ich aspekcie pozytywnym? Jaki, i przy pomocy jakich środków, nadaje tym wypowiedziom stopień ekspresji? Aspekt negatywny owych ukierunkowań i strategii dostarczył kolejnych pytań: Czy krytykę można uznać za elementy wypowiedzi o charakterze monologicznym, których nadawcy nie są skłonni, by wymieniać opinie, czy jednak dialogicznym, których nadawcy przyjmują, że uczestniczą w rzeczywistej dyskusji? Co się krytykuje w danej debacie? – Czy bardziej przedmiot, czy bardziej osobę/grupę osób? Jak się krytykuje – czy jest to czarno-biała krytyka, czy jednak z odcieniami szarości? Z jaką siłą się krytykuje – stopień ekspresji – siła pejoratywów w wypowiedzi – czy dominują wypowiedzi stonowane, czy silnie nasączone pejoratywami? Czy podejmuje się krytykę z próbą merytorycznego uzasadnienia, czy 22 jednak bez tej próby? Czy krytyce towarzyszą jakieś konstruktywne propozycje? W trakcie opracowywania materiału i pracy nad nim korzystano z różnych metod i technik badawczych, dobierając je podług problematyki badań tak, by stanowiły „właściwy sposób szukania optymalnie zasadnych i optymalnie dokładnych odpowiedzi na pytania interesujące badacza” 9 . Najbardziej przydatną w procesie badania budżetowych debat sejmowych okazała się być metoda porównawcza. Zastosowano ją do ustalenia podobieństw i różnic 10 pomiędzy strategiami argumentacyjnymi stron debaty zarówno w ujęciu diachronicznym – porównując je w kolejnych latach, jak i w ujęciu synchronicznym – obserwując owe podobieństwa i różnice między strategiami argumentacyjnymi strony koalicyjnej i opozycyjnej w konkretnej debacie. Także dostrzeżenie zmian zachodzących w przyjmowanych strategiach w zależności od pełnionej roli (opozycja albo koalicja) stało się możliwe dzięki stosowaniu metody porównawczej. W rozdz. II – ukazującym m.in. tryb stanowienia budżetu, jego funkcje oraz aspekty normatywne i funkcjonalne parlamentarnej debaty budżetowej i jej uwarunkowania prawne – posłużono się metodą analizy instytucjonalno-prawnej, która pozwoliła na krytyczne odniesienie się do badanych dokumentów. Zastosowano przy tym ujęcie funkcjonalne, ukazujące sposób myślenia i argumentowania aktorów debaty (rozdz. IV i V). W rozdziale III – charakteryzującym tematykę debat – znalazła zastosowanie metoda historyczna. Skorzystano również z analizy systemowej jako metody najwłaściwszej dla wyciągnięcia wniosków oraz dokonania prognozowania w końcowym podsumowaniu pracy. Wśród zastosowanych technik badawczych w rozdz. I najczęściej stosowano analizę literatury, w rozdz. II – analizę dokumentów normatywnych, w rozdz. III-V na plan pierwszy wybija się analiza źródeł – były nimi zapisy debat umieszczone w tzw. archiwum na stronie sejm.gov.pl choć wypada podkreślić, iż stosowano tu także technikę obserwacji uczestniczącej 11 . W zakresie ogólnej procedury metodycznej posługiwano się metodą 9 S. Nowak, Metodologia badań społecznych, Warszawa 2011, PWN, s. 55. 10 Por. A. Chodubski, Wstęp do badań politologicznych, Gdańsk 2006, Wyd. UG, s. 125. 11 W przypadku ostatniej z opisywanych debat autor uczestniczył w niej osobiście. 23 indukcyjną, która, na podstawie gromadzonych obserwacji i spostrzeżeń będących wynikiem analiz poszczególnych debat, pozwoliła na sformułowanie wniosków i uogólnień weryfikujących postawioną hipotezę. Pracy nadano układ problemowo-chronologiczny. Rozdział I zawiera rozstrzygnięcia natury definicyjnej, będące próbą uporządkowania pewnego chaosu pojęciowego, jaki da się skonstatować w badanym obszarze. Poświęcony jest on debacie publicznej jako takiej – jej pojęciu – tu pomocne okazały się słowniki: red. J. Bralczyka, red. S. Dubisza, red. M. Bańko, opracowania i analizy przeprowadzone przez wybitnych twórców teorii komunikacji jak J. Habermas (Przyczynek do krytyki rozumu funkcjonalnego. Teoria działania komunikacyjnego 12 , Teoria i praktyka 13 , Faktyczność i obowiązywanie. Teoria dyskursu wobec zagadnień prawa i demokratycznego państwa prawnego 14 , Strukturalne przeobrażenia sfery publicznej 15 ), J. Rawls (Liberalizm polityczny 16 , Justice and Fairness 17 , The Idea of Public Reason Revisited 18 ) oraz polskich badaczy - M. Czyżewskiego (W stronę teorii dyskursu publicznego 19 ), T. Buksińskiego (Publiczne sfery i religie 20 ), czy wspomnianą już A. Kampkę (Debata publiczna 21 ). Zwrócono tu uwagę na szczególny charakter badanego zjawiska, jakim jest debata publiczna, zjawiska, które, by precyzyjnie je rozpoznawać i analizować, wymaga zastosowania konkretnych kryteriów oceny tak dla samej debaty (tu zaproponowano kryteria czasu trwania, złożoności, formy i miejsca), jak i dla jej szczególnej cechy, jaką jest publiczność (tu wskazano na konieczność użycia 12 J. Habermas, Przyczynek do krytyki rozumu funkcjonalnego. Teoria działania komunikacyjnego, przeł. A. M. Kaniowski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002. 13 Idem, Teoria i praktyka. Wybór pism, PIW, Warszawa 1983. 14 Idem, Faktyczność i obowiązywanie. Teoria dyskursu wobec zagadnień prawa i demokratycznego państwa prawnego, przeł. A. Romaniuk, R. Marszałek, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2005. 15 Idem, Strukturalne przeobrażenia sfery publicznej, PWN, Warszawa 2007. 16 J. Rawls, Liberalizm polityczny, PWN, Warszawa 1998. 17 Idem, Justice and Fairness: A Restatement, Harvard UP, Cambridge MA 2001. 18 Idem, The Idea of Public Reason Revisited, “University of Chicago Law Review”, Vol. 64, Nr 3, 1997. 19 M. Czyżewski, W stronę teorii dyskursu publicznego, w Rytualny chaos. Studium dyskursu publicznego, red. Marek Czyżewski, Sergiusz Kowalski, Andrzej Piotrowski, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2010. 20 T. Buksiński, Publiczne sfery i religie, UAM w Poznaniu Wydawnictwo Naukowe Instytutu Filozofii, Poznań 2011. 21 A. Kampka, Debata publiczna, Oficyna Naukowa, Warszawa 2014. https://pl.wikipedia.org/wiki/1983 24 kryteriów natury ilościowej – liczby uczestników, powtarzalności lub periodyczności kolejnych jej odsłon, parametry masowości komunikowania jej przebiegu lub przynajmniej możliwości dotarcia do owego przebiegu – i jakościowej – kryterium wagi społecznej jej przedmiotu, szerokości spektrum społecznego oddziaływania poruszanych w niej problemów). Podjęto także próbę uporządkowania i skorelowania pojęć „przestrzeń publiczna” i „sfera publiczna”, niekiedy używanych w refleksji nad debatą publiczną zamiennie. Także w rozdz. I (cz. II) należną uwagę poświęcono głównym elementom strukturalnym debaty – aktorom, publiczności, opinii publicznej, sferze i przestrzeniom publicznym, sięgając w tej materii do ustaleń autorów rodzimych – A. Kampka (Debata publiczna), S. Michalczyk (Demokracja medialna. Teoretyczna analiza problemu 22 ), T. Buksiński (Publiczne sfery i religie), oraz zagranicznych – P. Bourdieu (Public Opinion Does Not Exist 23 ), E. Noelle-Neumann (Spirala milczenia 24 ). Część trzecia tego rozdziału skupia się na funkcjach debaty publicznej. Zaproponowano tu autorski podział tych funkcji na główne i towarzyszące, natomiast przy ich charakterystyce wykorzystano ustalenia i konstatacje przywoływanych już tu autorów – J. Habermasa, J. Rawlsa, G. Majone, E. Noelle-Neumann i A. Kampki. Sięgnięto również do analiz i opracowań innych autorów takich jak: G. Sartori (Teoria demokracji 25 ), D. Held (Modele demokracji 26 ), J. Fishkin, (Democracy and Deliberation 27 ), P. Braud (Rozkosze demokracji 28 ), J. L. Cohen, A. Arato (Civil Society and Political Theory 29 ), N. Luhmann (Politische Theorie in Wohlfahrtsstaat 30 ), J. Elster (The Market and The Forum 31 ) i A. Hess (Społeczni 22 S. Michalczyk, Demokracja medialna. Teoretyczna analiza problemu, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2010. 23 P. Bourdieu, Public Opinion Does Not Exist, A. Mattelart, S. Siegelaub (red.), Communication and Class Struggle, New York 1979. 24 Elizabeth Noelle-Neumann, Spirala milczenia, tłum. Joanna Gilewicz, Wydawnictwo Zysk i S-ka, Poznań 2004. 25 G. Sartori, Teoria demokracji, PWN Warszawa 1994. 26 D. Held, Modele demokracji, tłum. W. Nowicki, Wydawnictwo UJ, Kraków 2010. 27 James S. Fishkin, Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic Reform, Yale University Press, New Haven 1991. 28 P. Braud, Rozkosze demokracji, tłum. Anna Matusiak, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995. 29 J. L. Cohen, A. Arato, Civil Society and Political Theory, wyd. MIT Press, Cambridge, Mass. 1992. 30 N. Luhmann, Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat, wyd. Olzog, Munchen 1981. 25 uczestnicy dyskursu politycznego w Polsce 32 ). Podstawowe tendencje ewolucji, jakiej zjawisko określane mianem debaty publicznej podlegało w ostatnich kilkudziesięciu latach by osiągnąć stan obserwowany dziś, to tematyka czwartej części I rozdziału. Refleksją zostały tam objęte podstawowe tendencje ewolucji omawianego zjawiska, dostrzeżone w powojennym piśmiennictwie, mające związek z praktyką określaną mianem debaty publicznej, ze szczególnym zwróceniem uwagi na jej realizację w polskim parlamencie w latach 2001-2010. Został zaprezentowany pewnego rodzaju przegląd stanowisk i opinii w analizowanej tu kwestii, wzbogacony o – istotne, jak się zdaje, z punktu widzenia tej dysertacji – spostrzeżenia M. Czyżewskiego związane z tzw. wewnątrzdyskursowymi uwarunkowaniami polskiej debaty publicznej. Na zakończenie tej części, w oparciu o konstatacje R. Sennetta 33 , podjęto próbę odpowiedzi na pytanie o przyczyny dostrzeżonych przez niego zmian, do jakich doszło w sferze publicznej w nieco dłuższej perspektywie czasowej. Nawiązano także do ciekawych i doniosłych spostrzeżeń poczynionych w tej materii przez przywołanych już poprzednio autorów, oraz do konstatacji i uwag wybitnych zagranicznych teoretyków i badaczy takich jak: K. H. Jamieson (Eloquence in an Electronic Age, The Transformation of Political Speechmaking 34 ), T.W. Adorno (Sztuka i sztuki. Wybór esejów 35 ), N. Postman (Zabawić się na śmierć. Dyskurs publiczny w epoce show-businessu 36 ), M. Castells (Władza komunikacji 37 ), J. G. Blumer, M. Gurevitch (The Crisis of Public Communication 38 ), H. Cazenave 31 J. Elster, The Market and The Forum, w: J. Elster, A. Hylland (red.), Foundations of Social Choice, Cambridge University Press, Cambridge 1986. 32 A. Hess, Społeczni uczestnicy dyskursu politycznego w Polsce. Mediatyzacja i strategie komunikacyjne organizacji pozarządowych, Wydawnictwo UJ, Kraków 2013. 33 R. Sennett, Upadek człowieka publicznego, przeł. H. Jankowska, Wydawnictwo Literackie Muza SA, Warszawa 2009. 34 K. H. Jamieson, Eloquence in a Electronic Age, The Transformation of Political Speechmaking, Oxford University Press, Oxford 1988. 35 T.W. Adorno, Sztuka i sztuki. Wybór esejów, tłum. K. Krzemień-Ojak, Państwowy Instytut Wydawniczy, Warszawa 1990. 36 N. Postman, Zabawić się na śmierć. Dyskurs publiczny w epoce show-businessu, przekł. L. Niedzielski, Wydawnictwo Muza, Warszawa 2002. 37 M. Castells, Władza komunikacji, tłum. J. Jedliński i P. Tomanek, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2013. 38 J. G. Blumer, M. Gurevitch, The Crisis of Public Communication, Routledge, London 1995. 26 (Medias et vie politique 39 ), L. K. Grossman (Republika elektroniczna 40 ), M. Hagen (A typology of Electronic Democracy 41 ), A. Toffler, H. Toffler (Budowa nowej cywilizacji – polityka trzeciej fali 42 ), J. Street (Mass media, polityka, demokracja 43 ) i J. F. Lyotard (Grabmal des Intellektuellen 44 ), oraz do dokonań rodzimych autorów: T. Goban-Klas (Media i komunikowanie masowe. Teorie i analizy prasy, radia, telewizji i Internetu 45 ), J. Skrzypczak (Polityka medialna w okresie konwersji cyfrowej radiofonii i telewizji 46 ), A. Hess (Społeczni uczestnicy dyskursu politycznego w Polsce. Mediatyzacja i strategie komunikacyjne organizacji pozarządowych), M. Czyżewski (W stronę teorii dyskursu publicznego, w Rytualny chaos. Studium dyskursu publicznego), D. Piontek (Komunikowanie polityczne i kultura popularna: tabloidyzacja informacji o polityce 47 ) i R. Skarzyński (Od liberalizmu do totalitaryzmu. Z dziejów myśli politycznej XX wieku, Czy polityka jest publiczna? 48 ). Rozdział II poświęcono omówieniu funkcji budżetu oraz trybu stanowienia budżetu państwa w polskim porządku prawnym. Szczególną uwagę zwrócono tu na regulacje konstytucyjne, ustawowe i regulaminowe, oraz takież regulacje normujące tryb prowadzenia debaty budżetowej. Istotną część tego rozdziału stanowi charakterystyka tzw. aktorów debaty budżetowej. Wszyscy uczestnicy debat budżetowych biorący w nich udział w badanym okresie zostali tu przedstawieni „z imienia i nazwiska, pozycji politycznej i życiorysu politycznego” (dane te zamieszczono w ANEKSACH). Dodatkowo zostali zakwalifikowani do – 39 H. Cazenave, Medias et vie politique, “Cahiers Francais” 1992, nr 258. 40 L. K. Grossman, Republika elektroniczna, w: J. Szczepański (red.), Władza i społeczeństwo. Antologia tekstów z zakresu socjologii polityki, t.2, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1998, s. 285-297. 41 M. Hagen, A typology of Electronic Democracy, www.uni-giessen.de. 42 A. Toffler, H. Toffler, Budowa nowej cywilizacji – polityka trzeciej fali, przekł. J. Łoziński, PIW, Warszawa 1995. 43 J. Street, Mass media, polityka, demokracja, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2006. 44 J. F. Lyotard, Grabmal des Intellektuellen, Böhlau, Graz/Wien 1985. 45 T. Goban-Klas, Media i komunikowanie masowe. Teorie i analizy prasy, radia, telewizji i Internetu, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa-Kraków 1999. 46 J. Skrzypczak, Polityka medialna w okresie konwersji cyfrowej radiofonii i telewizji, Poznań 2011, Wydawnictwo Naukowe WNPiD UAM. 47 D. Piontek, Komunikowanie polityczne i kultura popularna: tabloidyzacja informacji o polityce, Wydawnictwo Naukowe WNPiD UAM, Poznań 2011. 48 R. Skarzyński, Od liberalizmu do totalitaryzmu. Z dziejów myśli politycznej XX wieku, t. 2, Elipsa, Warszawa 2002. 27 stworzonych dla potrzeb tej dysertacji – typów, sklasyfikowano również role, jakie pełnili w debatach. Analiza tego materiału, a szczególnie zmian natury ilościowej i jakościowej zachodzących w kształcie i formie prowadzonych debat pozwoliła na wyciągnięcie wniosków co do charakteru, wagi i kierunku zachodzących zmian. Rozdział III zawiera omówienie tematyki debat, ze szczególnym zwróceniem uwagi na ich zawartość merytoryczną i poruszane w tym zakresie kwestie ogólne oraz szczegółowe. Analiza wypowiedzi mówców pozwala także na wyodrębnienie i charakterystykę tzw. kwestii niemerytorycznych. Analizy te przeprowadzono dla strony koalicyjnej – odpowiedzialnej za tzw. przedłożenie rządowe, ale również dla strony opozycyjnej łącznie, nie oddzielając i nie grupując wypowiedzi opozycyjnych i koalicyjnych, bowiem założono, iż na zawartość merytoryczną (lub jej brak) debaty budżetowej składają się zarówno wypowiedzi zwolenników jak i przeciwników, a ostateczny kształt i obraz takiej debaty jest summą działań obojga stron. W końcowej części rozdziału umieszczono podsumowanie gromadzące wnioski odnoszące się do wszystkich analizowanych debat. Rozdział IV zawiera analizę ukierunkowań i strategii argumentacyjnych prezentowanych przez strony debaty – koalicyjną i opozycyjną, w aspekcie pozytywnym. Skupiono się tu na identyfikacji środków retorycznych zastosowanych w debacie przez obie strony oraz na ukazaniu rzeczywistych, niekiedy odbiegających od deklarowanych, celów realizowanych przez aktorów debaty. W końcowej części rozdziału także umieszczono podsumowanie zawierające zagregowane odpowiedzi na postawione na wstępie rozdziału pytania badawcze. Podobnie rzecz ma się z rozdz. V, zawierającym analizę ukierunkowań i strategii argumentacyjnych prezentowanych przez strony debaty – koalicyjną i opozycyjną, w aspekcie negatywnym. Także i tu przeprowadzono analizę wypowiedzi pod kątem zastosowanych środków retorycznych oraz rzeczywistych celów realizowanych przez uczestników debat. Również w tym rozdziale zamieszczono podsumowanie odnoszące się do kierunku, kształtu i charakteru (ilościowego i jakościowego) zmian, jakie zaszły w badanych obszarach (por. pytania badawcze). 28 Wnioski końcowe oraz odniesienie się do ukazanych w rozdz. I. tendencji i funkcji współczesnej debaty publicznej poprzez porównanie ich z praktyką polskiej debaty parlamentarnej stanowią zawartość części ostatniej nazwanej tu „UWAGI KOŃCOWE I WNIOSKI”. Zawiera ona również próbę prognozy ewolucji tej części naszej rzeczywistości politycznej, jaką jest debata parlamentarna, z punktu widzenia jej społecznego znaczenia, doniosłości, miejsca i roli, jaką spełnia, spełniać będzie, czy wreszcie – spełniać powinna w naszym kraju. 29 Rozdział I. Debata publiczna - istota, struktura, funkcje, przemiany 1. Debata publiczna – zagadnienia definicyjne Debata publiczna należy do zbioru pojęć popularnych, lecz bardzo wieloznacznych. Zarazem nierzadko definiuje się ją w sposób normatywny, zakładając np. że stanowi ona niezbędny element demokratycznej organizacji życia politycznego 49 . Nie wdając się w rozważania na temat słuszności tej tezy, wypada przyjrzeć się, w jaki sposób debatę publiczną dotychczas definiowano. Przegląd zastanych określeń tego pojęcia potraktowany zostanie zarazem jako punkt wyjścia do prezentacji jego rozumienia, które przyjęto w ramach niniejszej dysertacji. Na wstępie wypada zauważyć, że pojęcie debaty publicznej jest pojęciem złożonym, które obejmuje dwa pojęcia bardziej elementarne, a więc debatę oraz to, co publiczne. Chcąc zatem określić, czym jest debata publiczna, wypada ustalić, jak można rozumieć dwie jej składowe. Agnieszka Kampka za najbardziej istotne wyróżniki debaty uznaje temat i formę, które powinny posiadać określone cechy, bowiem „temat musi być odpowiedniej wagi, i forma do niego odpowiednia” 50 . Z pewnością można stwierdzić, iż debata jest aktem komunikowania społecznego o określonych cechach. Dla potrzeb zdefiniowania analizowanego tu zjawiska warto posłużyć się konkretnymi kryteriami, selekcjonującymi spośród wszystkich aktów komunikowania społecznego tylko te będące debatą. By uczynić temu zadość wypada sięgnąć także do słowników. Pojęcie „debata” określa się tam w następujący sposób: „poważna i długa dyskusja na ważny, trudny temat, obrady, publiczne omawianie lub roztrząsanie problemów i skomplikowanych spraw, publiczny spór, zwykle na zebraniu, posiedzeniu, w parlamencie” 51 . Z kolei słownik wyrazów bliskoznacznych sytuuje w pobliżu „debaty” słowa takie jak: „dyskurs”, „dyskusja”, „polemika”, „dysputa”, „rozmowa”, „rozprawa”, „szermierka słowna” 52 . 49 Tak nie tylko w literaturze naukowej, lecz również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. 50 A. Kampka, op. cit., s. 13. 51 Słownik 100 tysięcy potrzebnych słów, red. J. Bralczyk, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 111; Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 561. 52 Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych PWN, red. M. Bańko, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 153. 30 Podsumowując powyższe wypada stwierdzić, iż kryteriami, które należałoby zastosować, by uznać jakąś postać aktu komunikowania za debatę, mogłyby być: kryterium czasu trwania, złożoności, formy i miejsca. Co do kwestii kolejnej, by ów akt komunikowania określany jako debata mógł być nazywany również debatą publiczną, wypada przywołać kryteria natury ilościowej – liczbę uczestników, powtarzalność lub periodyczność kolejnych jej odsłon, parametry masowości komunikowania jej przebiegu lub przynajmniej możliwości dotarcia do owego przebiegu – i jakościowej – kryterium wagi społecznej jej przedmiotu, szerokości spektrum społecznego oddziaływania poruszanych w niej problemów. Także i tu przyjść mogą w sukurs ujęcia słownikowe – publicus – należący do ludu, stanowiący wspólną własność, publiczny, państwowy” 53 , oraz publiczny – (1) „dotyczący całego społeczeństwa lub jakiejś zbiorowości, (2) „dostępny lub przeznaczony dla wszystkich”, (3) „związany z jakimś urzędem lub z jakąś instytucją nieprywatną”, (4) „odbywający się przy świadkach, w sposób jawny” 54 . Wypada zatem zgodzić się z A. Kampką, iż „debata publiczna to dyskusja na ważny temat, dotyczący całego społeczeństwa lub dużej zbiorowości, który budzi kontrowersje i spory” 55 . Istotne, zdaniem cytowanej tu autorki, „jest także uświadomienie sobie, że mówiąc o debacie publicznej, mówimy o dwóch typach zjawisk. Pierwsze, w wymiarze jednostkowym, to konkretne wydarzenie, debata jako dyskusja rozgrywająca się w określonym miejscu i czasie (…). Drugi wymiar to debata publiczna jako proces” 56 . Dla potrzeb niniejszej rozprawy nie jest niezbędne, by opowiedzieć się za którymś z proponowanych powyżej ujęć. Potrzebne bowiem będą oba, gdyż omawiany tu przypadek debat budżetowych postrzegać należy w wymiarze zarówno jednostkowym – jako konkretny przykład dyskusji na określone tematy (tego rodzaju debata będzie tu określana jako debata sensu stricto), jak i w szerszym wymiarze – jako proces publicznego wyrażania opinii różnych aktorów społecznych (określana tu jako debata sensu largo) ze zwróceniem uwagi na zmiany i przeobrażenia, jakie zachodziły w nim w okresie 10 lat. 53 Słownik łacińsko-polski, red. Marian Plezia, t. I, Wydawnictwo Naukowe PWN, s. 376. 54 Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 1159 55 A. Kampka, op. cit., s. 17. 56 Ibidem, s. 18. 31 Na istotny element konstytuujący debatę jako publiczną zwraca uwagę G. Majone: „Aby uniknąć tych zagrożeń [zakłóceń, niebezpieczeństwa nieustającego sporu, groźby przemocy – przyp. WS], we wszystkich współczesnych demokracjach debata publiczna została starannie zinstytucjonalizowana. Dzisiejsze rozbudowane kodeksy procedur parlamentarnych, wyborczych, administracyjnych i sądowych są owocem setek lat doświadczenia w radzeniu sobie z praktycznymi problemami debaty publicznej. Ogólnym celem tych procedur jest pogodzenie potrzeby wysłuchania wielu opinii z koniecznością podjęcia decyzji. (…) Historia rządów demokratycznych jest w istocie historią różnych procedur instytucjonalizacji i regulacji debaty publicznej” 57 . Debata publiczna, zadaniem Majone, powinna być zinstytucjonalizowana nie tylko w celu usprawnienia jej przebiegu, ale także dlatego, by możliwy do osiągnięcia był jeszcze jeden ważny, a nie przywołany do tej pory element – cel podejmowanej debaty. Mówiąc o celu debaty należy zastrzec, iż debata publiczna może być także postrzegana jako akt autoteliczny – służąc tylko temu by „być przeprowadzaną” i niczemu istotnemu więcej, będąc przy okazji dźwignią karier jej uczestników, swoistym „wentylem bezpieczeństwa” władzy, pożywką mediów lub przedmiotem prac naukowych. Wypada jednak skonstatować, iż można byłoby wskazać egzemplifikacje debat „czemuś” służących, jak choćby ta, która jest obiektem leżącego u podstaw tej dysertacji zainteresowania – debata budżetowa, której celem, pojmowanym mniej czy bardziej formalnie, jest jednak uchwalenie ustawy budżetowej. By ów cel osiągnąć niezbędna jest – powiada Majone – instytucjonalizacja, bowiem „nieuregulowana dyskusja może przerodzić się w nieustający spór (…). Niezorganizowana instytucja jest podczas obrad narażona na rozmaite zakłócenia, których przykładem jest obstrukcja parlamentarna” 58 . Jak przyjęto powyżej, pojęciami przywoływanymi często zamiennie obok pojęcia debata są dyskusja i dyskurs. Zgodnie z uwagami G. Majone: „Demokrację nazwano systemem rządzenia przez dyskusję” – polegać by to miało na tym, że zbiorowi aktorzy życia politycznego, zarówno tzw. podmioty ostateczne – elektorat, grupy interesu, jak i bezpośrednie – partie polityczne, władze, media czy eksperci – 57 G. Majone, Dowody, argumenty i perswazja w procesie politycznym, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2004, s. 17. 58 Ibidem, s.17. 32 „wszyscy angażują się w ciągły proces debaty i wzajemnej perswazji” 59 . Autor traktuje tu pojęcia debaty i dyskusji jako tożsame. Zdecydowanie częściej jednak można mieć do czynienia z dyskursem. Interesujący punkt widzenia odnoszący się do analizowanego tu zjawiska można odnaleźć u M. Czyżewskiego 60 . Autor zajmując się „sferą publicznego komunikowania się” [cudzysłów MC] przywołuje trzy rodzaje dyskursu: - publiczny – należą doń wszelkie przekazy dostępne publicznie – dyskursy instytucjonalne (parlamentarny, sądowy, szkolny), dyskursy związane z określonymi światami społecznymi (dyskurs literacki, ludzi biznesu, subkultur), a także dyskursy środków masowego przekazu (medialne). - polityki – to część dyskursu publicznego, która obejmuje wypowiedzi polityków w ramach ról przypisanych im w obrębie instytucji politycznych (np. w parlamencie, na posiedzeniach gremiów politycznych, w trakcie zebrań partyjnych, spotkań z wyborcami lub mieszkańcami, podczas wieców wyborczych oraz w politycznych instytucjach międzynarodowych. - polityczny – dyskurs elit symbolicznych na tematy polityczne – należą doń publiczne wypowiedzi polityków poza właściwym kontekstem sprawowania funkcji politycznych oraz wypowiedzi wszystkich innych uczestników elit symbolicznych na tematy polityczne (publicystyka polityczna, publiczne wypowiedzi artystów, intelektualistów, duchownych, naukowców, ekspertów i ludzi biznesu). Elity symboliczne to te grupy i osoby, które sprawują bezpośrednią kontrolę nad publicznie dostępną wiedzą, publicznie prawomocnymi przekonaniami, nad kształtem i treściami dyskursu publicznego 61 . Nietrudno dostrzec, iż gdyby zastosować propozycję Czyżewskiego, zjawiska będące przedmiotem tego opracowania wiązać należałoby z tzw. dyskursem polityki, dodatkowo ograniczonym do konkretnej instytucji politycznej, jaką jest Sejm. Szczególnie interesującą wydaje się być możliwość przyjrzenia się, w jaki sposób 59 Ibidem, s.15. 60 M. Czyżewski, W stronę teorii dyskursu publicznego, w: Rytualny chaos. Studium dyskursu publicznego, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2010. 61 Ibidem, s. 24. Wypada dodać, iż koncepcja dyskursu politycznego i elit symbolicznych formułowana tu jest pod wpływem prac T.A van Dijka i P. Bourdieu. 33 uwarunkowany jest i jak zmienia się ów dyskurs – Czyżewski analizuje uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne sfery publicznego komunikowania się – w różnych wymiarach. Tymi zagadnieniami wypadnie wszakże zająć się w dalszej części rozdziału poświęconej ewolucji debaty. Starając się zdefiniować zjawisko debaty publicznej nie wypada pomijać spostrzeżeń i konstatacji poczynionych w tym względzie przez J. Habermasa. Stwierdzał on, iż akty społecznego komunikowania zawsze zawierają przyjmowane milcząco a często nawet nieuświadamiane założenia o charakterze normatywnym, odnoszące się do natury świata zewnętrznego oraz reguł postępowania w relacjach międzyludzkich (Lebenswselt). Jednakże w sytuacjach problematycznych, konfliktowych – możemy mieć do czynienia nie tylko ze zwykłą wymianą argumentów, ale z dyskursem, którego celem powinno być osiągnięcie konsensu, rozumnej zgody wymagającej niekiedy próby redefiniowania zasad społecznych lub tworzenia nowych reguł społecznej czy politycznej koegzystencji, niezbędnych dla wspólnych działań i podejmowania ważnych rozstrzygnięć. Habermas, podobnie jak G. Majone, postrzega debatę, dyskurs czy dyskusję jako akt komunikacyjny służący jakiemuś celowi. Celem tym ma być osiągnięcie konsensu. Habermas nazywa to „osiągnięciem niewymuszonej zgody (Einverständnis) w oparciu o założone, wzajemne krytykowane roszczenia do ważności” 62 . Nie może to być jednak, co podkreśla Habermas, dyskurs pozbawiony konkretnych wymagań proceduralnych, które formułuje on następująco: „po pierwsze, (…) nikt, kto mógłby wnieść jakiś istotny wkład, ze względu na kontrowersyjne roszczenie do prawomocności, nie może zostać wykluczony; po drugie, wszyscy mają jednakową szansę wypowiedzenia się; po trzecie, wszyscy muszą mówić to, co myślą; po czwarte, muszą zostać wyeliminowane wszelkie przeszkody (na przykład przemoc), które uniemożliwiałyby, „aby lepszy argument mógł dojść do głosu i zdecydować o wyniku dyskusji” 63 . „Jeśli chcemy prowadzić dyskurs, musimy wzajemnie zakładać możliwość sytuacji idealnej rozmowy” (ideale 62 J. Habermas, Przyczynek do krytyki rozumu funkcjonalnego. Teoria działania komunikacyjnego, t. II, przeł. A. Kaniowski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s.3. 63 Idem, Działanie komunikacyjne, s. 38. 34 Sprechsituation) 64 . Warto w tym miejscu podkreślić, iż habermasowski wzorzec debaty, niczym „wzorzec z Sevres” tworzony jest jako konstrukt idealny i jako taki nie funkcjonuje w społecznej praktyce 65 . Rozważenia wymagałaby również ewentualna zgoda na przyjęcie dla potrzeb przeprowadzanej tu analizy Habermasowego założenia, iż sensem debaty miałoby być osiągnięcie konsensu. W tym miejscu wszakże – a podejmowana jest próba zdefiniowania zjawiska debaty publicznej - założenie to można tolerować, choć praktyka parlamentarnych debat budżetowych w Sejmie zdaje się to założenie negować. Można by wręcz dodać, iż nieco mniej idealistyczne, czy też „nie tak daleko idące” stwierdzenie G. Majone, że „każdy jej (debaty – przyp. WS) uczestnik może skorygować swoje spojrzenie na rzeczywistość, a nawet zmienić wyznawane wartości w wyniku procesu wzajemnej perswazji” 66 , w świetle poczynań polskich posłów debatujących w Sejmie o budżecie, także nie da się utrzymać. Do tych konstatacji powrócić będzie można w dalszej części rozdziału. Oddawszy raz jeszcze głos J. Habermasowi wypada skonstatować, iż problem osiągnięcia porozumienia stron – z punktu widzenia jego teorii dyskursu 67 – których interesy nie są ze sobą zbieżne (mogą nawet być sprzeczne) wymaga instytucjonalizacji procedur i przestrzegania przyjętych przez te strony reguł, założeń i norm faktycznie prowadzonych procesów negocjacji i argumentowania. Ostatecznie więc i Habermas i Majone podkreślają instytucjonalizację jako istotną, a nawet konieczną cechę współczesnej debaty publicznej. Habermas zwraca uwagę na ważną konsekwencję owej instytucjonalizacji: „procedura demokratyczna instytucjonalizuje dyskursy i negocjacje za pomocą form komunikacyjnych, które mają uzasadniać domniemanie rozumności w odniesieniu do wszystkich wyników 64 Idem, Teoria i praktyka, s. 50. 65 A. Krzynówek, Rozum a porządek polityczny. Wokół sporu o demokrację deliberatywną, Wydawnictwo WAM, Kraków 2010, s. 118. Autor – jak pisze A. Krzynówek – miał świadomość, że bytujemy w przestrzeni między nieosiągalnym horyzontem regulatywnego ideału, jakim jest „idealna sytuacja mówienia, a faktycznością życia politycznego, opartego na przetargu, kalkulacji i nieszczerości”. 66 G. Majone, Ibidem, op. cit., s. 16. 67 zob. J. Habermas, On the Employment of Practical Reason, w idem, Justification and Application, s. 16. 35 osiągniętych zgodnie z nią” 68 . Można by więc, konsekwentnie – za Habermasem – powiedzieć, że o każdej debacie parlamentarnej da się domniemywać, jeżeli przebiegała ona zgodnie z regulaminem Sejmu, że jest ważna, doniosła i rozumna 69 . Wypadałoby jednak zastrzec, iż takie podejście byłoby mocno wątpliwe, bowiem instytucjonalizacja i zgodność z regulaminem jakiejkolwiek – także sejmowej – debaty nie gwarantują jej „rozumności”. Są one – i tu Majone i Habermas mają rację – jej (rozumności) warunkiem koniecznym, lecz nie wystarczającym. Wypada powrócić raz jeszcze do cechy, którą określono powyżej jako publiczność debaty. Zgodziwszy się z A. Kampką, iż „sfera publiczna to przestrzeń, która umożliwia komunikację, wymianę poglądów i formułowanie stanowisk”, a „debata publiczna jest nierozerwalnie związana ze sferą publiczną” 70 , należałoby dokonać pewnego uporządkowania zakresów znaczeń pojęć takich jak sfera publiczna i przestrzeń publiczna oraz ustalić w jaki sposób odnosić do nich należy pojęcie w tej części pracy definiowane – debata publiczna. Ciekawe i istotne z punktu widzenia potrzeb tej dysertacji konstatacje nt. sfer publicznych i przestrzeni w ujęciach I. Kanta, J. Habermasa i J. Rawlsa można odnaleźć w pracy „Publiczne sfery i religie” T. Buksińskiego 71 . Charakteryzując Kantowską koncepcję „użycia publicznego rozumu” Buksiński odnajduje niejako cechy sfery publicznej, choć ta, jako taka „nie stanowi przedmiotu osobnych rozważań w żadnej z książek I. Kanta.” Niemniej jednak można za Buksińskim przyjąć, iż to co publiczne, powinno być wg Kanta: (1) otwarte dla wszystkich; (2) sferą wolnych działań; (3) wypełnione publicznością; (4) jawne; (5) ważne dla ogółu (w sensie doniosłości społecznej); (6) sferą aktywnego użycia rozumu 72 . Kant określa także sferę publiczną niejako nie wprost, odróżniając 68 J. Habermas, Faktyczność i obowiązywanie, s. 323. 69 Z konsekwencjami takiej konstatacji wypadnie się zmierzyć rozważając zagadnienia związane z funkcjami społecznymi i ewolucją debaty publicznej, co nastąpi w dalszej części rozdziału. Zagadnienia definicyjne związane z pojęciem debata publiczna ich nie obejmują. 70 A. Kampka, op. cit., str. 32. 71 T. Buksiński, Publiczne sfery i religie, UAM w Poznaniu Wydawnictwo Naukowe Instytutu Filozofii, Poznań 2011. 72 „Użycie aktywne znaczy: (a) nie tylko instrumentalne, lecz także aksjologiczne i normatywne, a więc w tym użyciu rozum nie tylko dobiera środki do danych celów, lecz dokonuje refleksji nad normami działań i współdziałań i nad celami oraz wybiera lub ustala cele i normy postępowania; (b) rozum nie jest ograniczany ani przymuszany z zewnątrz przez nikogo i nic, ani przez obce mu prawa, ani przez władze zewnętrzne, ani przez regulacje urzędnicze czy obowiązki związane z pełnieniem 36 ją od sfery prywatnej poprzez wskazanie różnic warunków, jakie uznaje za wystarczające dla tworzenia się jednej albo drugiej 73 . Istotnym, a w pewnej mierze także aktualnym, jego spostrzeżeniem jest konstatacja co do wypełniających sferę publiczną typów aktywności. Są to: (a) decydowanie o celach i normach prawnych zbiorowości przez rządzących; (b) działalność samorządna obywateli; (c) wolne, racjonalne myślenie i dyskutowanie o sprawach wspólnych 74 . Materia będąca przedmiotem tej pracy najbliższa jest typowi aktywności opisanemu przez Kanta jako (a) – decydowanie o celach i normach prawnych zbiorowości przez rządzących. Z wyznaczaniem bowiem przez rządzących takich właśnie celów i norm, w postaci priorytetów budżetowych i konkretnych wielkości środków finansowych, mamy do czynienia podczas parlamentarnych debat budżetowych. Istotne uwagi w kwestii zdefiniowania sfery publicznej wniósł przywoływany już powyżej J. Habermas. Zawiera je zarówno jego praca habilitacyjna (1962) Strukturwandel der Öffentlichkeit 75 , w której przedstawia burżuazyjna sferę publiczną, jak i książka z roku 1992 Faktyczność i obowiązywanie 76 traktująca o sferze publicznej społeczeństw współczesnych. Pierwsza z nich – Habermas nazywa ją mieszczańską polityczną sferą publiczną – ukształtowana w XVIII/XIX wieku, pełniła jego zdaniem bardzo ważne społeczne role. To właśnie w jej łonie rodziła się krytyka, kontrola i ocena rządzących, tu formułowano oczekiwania i generowano wpływ na władze, tu realizował się proces ich legitymizowania. Habermas sytuował tę sferę pomiędzy sferą władzy politycznej – hierarchicznie ponad sferą publiczną – a sferą społeczeństwa obywatelskiego (wraz z aspirującymi z czasem do tej sfery, dzięki nabywanym sukcesywnie prawom obywatelskim, masami), umieszczoną w hierarchii poniżej. Nietrudno dostrzec, iż wspomniane wyżej spełniane tam role określały status tej sfery jako opozycyjny wobec władzy politycznej. Wypada również dodać, że pełniła ona rolę opinii publicznej. ról. Jest nieograniczony w swoim myśleniu; (c) rozum nie opiera się na zewnętrznych autorytetach osobowych lub rzeczowych” - I. Kant, Co to jest oświecenie, w: T. Kroński, Kant, Wiedza Powszechna, Warszawa 1966, s. 168; 73 Można nawet postawić tezę, że według niego tam, gdzie występuje wolne, nieograniczone z zewnątrz myślenie i dyskutowanie przez wielu o wspólnych sprawach, tam z definicji powstaje sfera publiczna. Tam, gdzie brak takiego myślenia, mamy do czynienia ze sferą prywatną, T. Buksiński, op. cit., s. 15. 74 Ibidem, s. 16. 75 J. Habermas, Strukturalne przeobrażenia sfery publicznej, PWN, Warszawa 2007. 76 Idem, Faktyczność i obowiązywanie, Scholar, Warszawa 2005. 37 Nieco inaczej widzi Habermas funkcjonowanie sfery publicznej współcześnie, przy czym określenie „współcześnie” używane jest przez niego z cezurą przyjętą jako czasy po II wojnie światowej. Sferę publiczną określa jako polityczną sferę cywilną publiczną. „Posiada ona podobny status do poprzedniej, bo zajmuje miejsce pośredniczące – tym razem pośredniczy między systemem politycznym a światem życia (nie zaś między systemem politycznym i społeczeństwem obywatelskim w sensie heglowskim lub marksowskim). Pełni podobne jak poprzednia funkcje wobec polityki (krytyczne, opiniujące, legitymizujące, ujawniające problemy etc.), zaś wobec świata życia analogiczne do tych, które pełniła poprzednia sfera publiczna wobec społeczeństwa obywatelskiego, to znaczy klaruje jego problemy, czyni je racjonalnymi i publicznymi” 77 . W tym przypadku, podobnie jak w powyżej przywołanej mieszczańskiej politycznej sferze publicznej, mamy do czynienia z debatowaniem a nie decyzyjnością, ze społeczeństwem cywilnym, a więc organizacjami pozarządowymi, stowarzyszeniami, kościołami, itp. organizacjami niepolitycznymi, oraz, także z kształtowaniem się w tej sferze opinii publicznej. Elementem różnicującym te dwie habermasowskie sfery jest rozum. Wcześniej oświecony, współcześnie zaś komunikacyjny. Nie wnikając wszakże w istotę konstatacji J. Habermasa dotyczących obu rodzajów sfery publicznej dostrzec można, iż przedmiot tej dysertacji – debata parlamentarna – nie znajduje się wewnątrz tak pojmowanej, jak czyni to Habermas, sfery publicznej. Odnosząc się do współczesnej Habermasowej „hierarchii sfer” można by przedmiot ów odnaleźć w najwyżej (hierarchicznie) sytuowanej przez niego sferze polityczno- prawnej decyzyjnej: parlament, rząd 78 . Z kolei w koncepcji J. Rawlsa wśród sześciu sfer tworzących strukturę społeczeństw 79 sfera publiczna fundamentalna politycznie (konstytucyjno- jurydyczna) wydaje się być tą, w której realizuje się przedmiot podjętych w tej pracy 77 J. Habermas, Faktyczność i obowiązywanie, s. 393 i nast. 78 Zob. T. Buksiński, op. cit., s. 28. Czy takie usytuowanie budżetowej debaty parlamentarnej miałoby oznaczać, iż nie przynależy ona do sfery publicznej? Odpowiedź twierdząca jest oczywista choćby z tej przyczyny, że sferę publiczną, a co za tym idzie również debatę publiczną definiuje J. Habermas inaczej, niż przywołani powyżej autorzy (np. Kant w opisie typów aktywności wypełniających sferę publiczną). Wydaje się jednak że to, co powiedzieć można o przebiegu i cechach tej debaty daje wiele przesłanek, by z Habermasowską konstatacją, że partie polityczne, parlament i rząd nie są elementami społeczeństwa cywilnego opartego na rozumie komunikacyjnym, godzić się coraz łatwiej. Do wniosków na temat parlamentarnej debaty budżetowej będzie można powrócić w dalszej części pracy. 79 Ibidem, s. 35. 38 rozważań, czyli parlamentarna debata budżetowa. Gdy zaś idzie o debatę publiczną, która – jako taka – jest przedmiotem rozważań o charakterze definicyjnym podjętych w tym rozdziale – jej sfera „obecności” w hierarchii Rawlsa zdaje się być szersza. Do takiej konstatacji upoważnia charakterystyka zarówno sfery niepublicznej politycznej (mass media) jak i sfery politycznej niefundamentalnej (zwykłe prawodawstwo i rządzenie) 80 . Jeśli bowiem przyjmujemy za A. Kampką, że „debata publiczna to dyskusja na ważny temat, dotyczący całego społeczeństwa lub dużej zbiorowości, który budzi kontrowersje i spory” to oczywistym wydaje się być, iż takie dyskusje toczą się w mediach jak również są elementem zwykłego prawodawstwa i rządzenia. Mogącą się rodzić wątpliwość – czy aby nie jest tak, że parlamentarna debata budżetowa jest także elementem zwykłego prawodawstwa – można rozstrzygnąć godząc się ze stwierdzeniem T. Buksińskiego, który tak oto charakteryzuje sferę fundamentalnie polityczną Rawlsa, przekładając ją niejako „na polskie warunki”: „Sfera fundamentalna polityczna jest złożona. Najbardziej istotny jest dla niej podział na dwa rodzaje struktur i dwa rodzaje podmiotów składających się na te struktury. Pierwszą najwyższą strukturę stanowią ustrojowe zasady i prawa podstawowe. Jako podmioty konstytuują ją obywatele tworzący My-naród lub My- lud. (…) Na drugą strukturę najwyższej sfery składa się aparat sądowniczy, zwłaszcza Sąd Najwyższy stojący na straży przestrzegania konstytucji i zasad sprawiedliwości – na co dzień reprezentuje on poglądy i opinie obywateli. W polskich warunkach należałoby zaliczyć do niej również Trybunał Konstytucyjny oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. W pewnym zakresie działania należy do tej sfery również rząd (wszak proponuje ustawy o charakterze konstytucyjnym) i parlament (który te ustawy uchwala). Ta najwyższa sfera jest więc dwudzielna również w tym sensie, że składa się z obywateli-prawodawców oraz aparatu jurydycznego stojącego na straży przestrzegania zasad ustrojowych i konstytucji. Do niej należą też szczególnie ważne dla zbiorowości działania rządu i parlamentu (…)” 81 . Istotne wydaje się być również to, że wg Rawlsa sfera publiczna jest w pełni 80 Ibidem, s. 36-38. 81 Ibidem, s. 39-40. 39 podległą tzw. rozumowi publicznemu (public reason). Co ważne – nie może tu być mowy o posługiwaniu się przez tworzące ją podmioty racjonalnością. Tę z kolei pojmuje Rawls jako „rodzaj inteligencji” służącej dbałości tylko o własną korzyść 82 . W konsekwencji – prawo funkcjonowania w ramach tej domeny miałyby tylko właściwe argumenty, poprawne pod względem logicznym uzasadnienia, odpowiednie reguły dowodzenia itp., nie zaś retoryka, sofistyka czy perswazje. W dodatku zapoznawszy się z rawlsowską specyfiką merytoryczną rozumu publicznego przekonać się można, iż „zawiera on treści polityczne, które są zarazem moralne (…)” 83 . Traktując zatem powyższe warunki jako conditio sine qua non, przynależności do sfery publicznej fundamentalnej politycznie, a tak właśnie widzi je Rawls, trudno będzie uniknąć kłopotu z zaliczeniem parlamentarnych debat budżetowych, a także pokaźnej części naszych debat publicznych w ogóle, do tej sfery. Jak przekonuje bowiem przegląd tychże debat w analizowanym w tej pracy okresie, nie są one wolne od elementów perswazji, sofistyki czy wręcz erystycznych „chwytów”. Co więcej – trudno byłoby stwierdzić, iż mamy tam do czynienia „z wyrzeczeniem się egoizmu i załatwiania swoich spraw kosztem innych” 84 , co nie da się pogodzić z wymienionym powyżej warunkiem o charakterze moralno-etycznym. Wobec powyższego pozostaje skonstatować, iż Rawls, podobnie zresztą jak Habermas 85 , o czym była już mowa w tym rozdziale, konstruuje pewien wzorzec sfery publicznej, traktowany również przez niego, jako ideał 86 . Nieco inaczej rzecz ma się z przestrzenią publiczną. Jak słusznie zauważa T. Buksiński, na ogół nie przeprowadza się rozróżnienia na przestrzeń publiczną i sferę publiczną. Brak takowych dystynkcji w teoriach przedstawianych tu autorów – I. Kanta, J. Habermasa i J. Rawlsa 87 . Nie powstrzymuje go to jednak przed przedstawieniem podziału przestrzeni publicznych ze względu na funkcje społeczne, 82 Ibidem, s. 36. Umiejętność ta, polegająca na właściwym doborze środków do celów i rozpoznawaniu przez jednostkę własnych celów i interesów (podobnie postrzegają to I. Kant i M. Weber) wykorzystywana jest przede wszystkim utylitarnie i egoistycznie. 83 Ibidem, s. 40. 84 Ibidem, s. 42. 85 Warto tu podkreślić daleko idące podobieństwo między rozumem komunikacyjnym Habermasa a rozumem publicznym Rawlsa – zob. Ibidem, s. 40. 86 B. Williams, In the Beginning Was the Dead: Realism and Moralism in Political Argument, Princeton UP, Princeton 2005, s. 1-5. 87 T. Buksiński, op. cit., s. 51. 40 które pełnią. Buksiński wylicza ich osiem 88 , wszakże przybliżenie ich charakterystyki i szczególnych cech nie jest konieczne dla potrzeb tej pracy. Istotna jednak wydaje się być przesłanka wstępna, założenie, które autor „Publicznych sfer i religii” poczynił pierwej – o braku tożsamości pomiędzy przestrzenią i sferą publiczną. Wypada jedynie dodać, iż przestrzeń określona przez Buksińskiego jako przestrzeń władzy i załatwiania spraw publicznych 89 zdaje się być tą, w której przede wszystkim, choć nie tylko w niej, realizuje się debata publiczna, będąca istotą sfery publicznej 90 . Łącząc tezy A. Kampki o „sferze publicznej jako przestrzeni umożliwiającej komunikację (…)” i „nierozerwalnym związku pomiędzy debatą publiczną i sferą publiczną” z założeniem T. Buksińskiego wypadałoby skonstatować, iż przestrzeń publiczna jest obszarem wydzielonym z przestrzeni jako takiej, w którym to obszarze (obszarach) funkcjonuje sfera publiczna, w ramach której toczy się, i współtworzy ją, będąca przedmiotem rozważań tego rozdziału, debata publiczna. Podsumowując powyższe rozważania wokół definicji pojęcia, należałoby stwierdzić, iż debata publiczna to najczęściej zinstytucjonalizowana dyskusja na ważny, dotyczący całego społeczeństwa temat budzący kontrowersje i spory, przebiegająca w sferze publicznej, realizowana w różnego rodzaju przestrzeniach publicznych przez obywateli i instytucje, z udziałem lub za pośrednictwem mediów. 2. Główne elementy strukturalne debaty publicznej Przyjmując dla potrzeb tej dysertacji zaproponowaną powyżej definicję debaty publicznej, wypadałoby przyjrzeć się bliżej jej głównym elementom strukturalnym, stawiając następujące pytania: Co i kto tworzy debatę publiczną? Które z jej elementów można uznać za konieczne a które za wystarczające? W jaki sposób uczestniczą w niej jej aktorzy? Jaką rolę pełni jej publiczność, jaką media i jakie jest w niej miejsce i rola „opinii publicznej”? Czy jej tematyka jest 88 Ibidem, s. 54. 89 Ibidem, s. 58. 90 Wypada tu poczynić istotne zastrzeżenie – „przestrzenie publiczne” u T. Buksińskiego (wyjąwszy przestrzenie należące do tzw. elektronicznej sfery publicznej) zdają się posiadać status materialny i, jak wynika z ich charakterystyk, są najczęściej konkretnymi miejscami w przestrzeni miejskiej (por. str. 54-58), zaś „sfera publiczna”, jak postrzegają ją Habermas, Rawls a także A. Kampka, jest zjawiskiem społecznym, któremu przypisywany jest status świadomościowy lub wirtualny. 41 rzeczywiście „ważna”? Jakie kontrowersje i spory znajdują w niej odzwierciedlenie? W jakich „przestrzeniach publicznych” jest realizowana? Wypada rozpocząć od tzw. aktorów społecznych. A. Kampka określa ich jako „jednostki lub zbiorowości stawiające przed sobą pewne cele, działające wg pewnych zasad” 91 . Godząc się na to bardzo ogólne stwierdzenie należy zastrzec, że zarówno rodzaje (typy) aktorów, jak i role przez nich podejmowane różnić się będą w zależności od tego, czy chcemy analizować zjawisko debaty publicznej jako konkretnej debaty (sensu stricto), dziejącej się w określonym miejscu i czasie (jak analizowane tu debaty budżetowe) czy też jako proces społeczny, rozgrywający się w dłuższym okresie czasu, z większą liczbą uczestników, w wielu miejscach i różnych przestrzeniach (sensu largo). Różny także będzie wówczas poziom i zakres instytucjonalizacji i proceduralnego uregulowania takich debat. W pierwszym przypadku byłby bardzo wysoki, zaś w drugim, gdy wydarzenia takie jak parlamentarna debata budżetowa mogą być elementem szerszej debaty np. o polityce finansowej państwa lub o finansach publicznych, stopień instytucjonalizacji mógłby pozostawać na równie wysokim poziomie, ale sama debata mogłaby być mniej uregulowana procedurami. Można by wręcz wyobrazić sobie kreowanie procedur in statu nascendi przez aktorów takiego procesu 92 . Ciekawym poznawczo narzędziem wydaje się być klasyfikacja aktorów debaty publicznej jako „elementów koniecznych” lub „wystarczających” owego, analizowanego tu zjawiska społecznego. Koniecznym zabiegiem będzie zastosowanie kilku kryteriów podziału uczestników debaty publicznej. Funkcjonalne w tym obszarze będą: a) kryterium ilościowe – aktorzy zbiorowi i indywidualni; b) kryterium statusu – merytoryczni (właściwi) i towarzyszący; c) kryterium aktywności – czynni i bierni. Do zbiorowych aktorów publicznych należy zaliczyć instytucje państwowe, 91 A. Kampka, op. cit., str. 40. 92 Dobrym przykładem mogłyby być obrady Okrągłego Stołu w Polsce w roku 1989. 42 samorządy, organizacje pozarządowe, media. Należy poczynić tu istotne zastrzeżenie, gdy mowa o mediach, a szczególnie o ich roli w debacie publicznej. W debatach sensu stricto – takich jak parlamentarne debaty budżetowe – media nie są aktorem właściwym – uczestnikiem merytorycznie zabierającym głos w takiej debacie – a jedynie czynnikiem „upubliczniającym” owa debatę (towarzyszącym wg powyższej terminologii), ewentualnie dostarczającym owej debacie tzw. kontentu. Nieco inaczej rzecz może się mieć w debatach sensu largo (będących dłuższym procesem). Szczególnym przypadkiem będzie oczywiście społeczna debata o mediach publicznych, w której media są jednym z głównych, merytorycznych aktorów 93 . Czy może więc zaistnieć debata publiczna w proponowanym tu ujęciu bez udziału któregoś z ww. aktorów zbiorowych? Wydaje się, że odpowiedź jest negatywna. Oczywiście nie wszyscy wymienieni powyżej aktorzy muszą brać udział w każdej debacie, by uznać ją za publiczną, jednakże udział przynajmniej jednego z nich – instytucji państwowych, organizacji pozarządowych lub samorządów – należy uznać z tzw. warunek konieczny debaty publicznej. Trudno także wyobrazić sobie debatę publiczną bez udziału mediów, choć nie byłoby to niemożliwe 94 . Oprócz aktorów zbiorowych – wymienionych powyżej instytucji, organizacji i mediów – w debacie publicznej uczestniczą także aktorzy indywidualni. A. Kampka, w przywoływanej już tu książce „Debata publiczna”, stwierdza, iż uczestnikami indywidualnymi debat publicznych są obywatele 95 . Autorka posuwa się 93 Por. A. Kampka, op. cit., s. 52-53. 94 Debaty na sesjach rad gminnych, spełniające kryteria przyjętej tu definicji debaty publicznej, nie zawsze przebiegają przy udziale mediów (choćby lokalnych), spełniając wszakże wszystkie pozostałe kryteria. 95 Dla potrzeb tej dysertacji pojęcie „obywatelstwo” będzie używane w znaczeniu „obywatelstwo to swoista więź prawna łącząca jednostkę z państwem, która to więź stanowi podstawę praw i obowiązków tej jednostki jako obywatela względem państwa oraz prawa i obowiązki państwa względem tej jednostki, tj. obywatela”. Pojęcie obywatela ma tutaj charakter idealizacyjny (stanowi daleko idące uproszczenie), gdyż oprócz obywateli w debacie publicznej mogą i często uczestniczą również osoby nieposiadające statusu obywatela, lecz z jakichś względów uczestnictwem w tej debacie zainteresowane (np. cudzoziemcy lub apatrydzi zamieszkujący na terytorium danego państwa itp. Itd.). Wypada dodać, iż A. Kampka nie posługuje się tym terminem w sensie prawnym, lecz socjologicznym. Pojęcie „obywatel” (obywatele), którego używa A. Kampka, powszechnie oznacza osobę posiadającą konkretną, sformalizowaną więź z państwem. Należy wszakże dopuścić, iż sens cytowanej tu myśli nie sprowadza się do uczestnictwa li tylko obywateli danego państwa w debacie publicznej. Bez trudu bowiem można sobie wyobrazić udział w takiej debacie również innych osób fizycznych, tworzących daną – będącą „społecznym obszarem debaty” – społeczność lub zbiorowość. 43 nawet do stwierdzenia, że „obywatel jest głównym uczestnikiem debaty publicznej” 96 . Podzielając myśl A. Kampki o szczególnym znaczeniu udziału obywateli w debatach publicznych należałoby zastrzec, iż obywatele, choć bywają merytorycznymi i czynnymi uczestnikami takich debat, bardzo często uczestniczą w nich biernie, jako widzowie lub słuchacze – za pośrednictwem mediów 97 . Nie musi to oznaczać, iż nie są oni uczestnikami debaty publicznej, bowiem Kampka słusznie zauważa, że owa pozorna bierność, mająca postać incydentalnego, przypadkowego kontaktu, wzbogaconego niekiedy cynicznymi komentarzami „posiadacza pilota”, może zamienić się w działanie, będące skutkiem niekoniecznie nawet zgodnym z zamierzeniami debatujących osób 98 . Skutek ów, choć trudno uznać go za bezpośredni efekt debaty, pozwala uznać w taki sposób działających obywateli za uczestników debaty publicznej. Powyższe stwierdzenia i konstatacje pozwalają na wyciągnięcie wniosku, iż czynny udział obywateli nie jest conditio sine qua non takiej debaty. Wystarczy, kiedy obywatele uczestniczą w niej biernie 99 . Należy również dostrzec, iż tzw. aktorzy zbiorowi, choć zdarza się im uczestniczyć w debatach niejako anonimowo – nie tyle „zabierając głos”, co ogłaszając komunikaty (urzędy centralne, organy państwa, itp.), będące bardziej lub mniej oficjalnym stanowiskiem danego organu lub instytucji, także, choćby w analizowanych tu debatach sejmowych, „realizują się” poprzez indywidua – np. organ, jakim jest Minister Finansów może mieć twarz, osobowość i nazwisko Grzegorza Kołodki, Marka Belki albo Jacka Rostowskiego, Prezes Rady Ministrów – Leszka Millera, Kazimierza Marcinkiewicza czy Donalda Tuska itd. Co także ważne, osobowość polityka reprezentującego dany organ może mieć istotne znaczenie dla jakości prowadzonej debaty 100 . Instytucje i organy państwa są również reprezentowane w debatach publicznych przez ekspertów. To odrębny typ aktorów społecznych – osoby 96 Ibidem, s. 42. 97 Dzięki mediom społecznościowym – FB, TT – obywatele, jak i inne osoby fizyczne, coraz częściej stają się aktywnymi uczestnikami debat. 98 Ibidem, s. 58-59. 99 Takiego udziału nigdy, w zasadzie, nie da się wykluczyć. 100 Por. W. Suchowiejko, Nie tylko liczby, czyli erystyka w sejmowych debatach budżetowych w latach 2001-2010, w druku. W przywołanym tekście zwrócono uwagę na szczególne zdolności G. Kołodko w dziedzinie erystyki. 44 prezentujące naukowy lub oparty o określoną wykładnię przepisów (często tzw. resortowy) punkt widzenia, najczęściej pozbawiony jakiegokolwiek emocjonalnego zabarwienia i akcentów osobistych 101 . Z pewnością można ich uznać za aktorów merytorycznych, choć nie zawsze za najważniejszych, bowiem, jak trafnie zauważa A. Kampka: „ważność aktorów publicznych i wartość głosu w debacie zależy od poziomu legitymizacji, jakim się cieszą” 102 . Wypada dodać, iż duże w tym względzie znaczenie może mieć również pozycja polityczna mówcy – zdecydowanie ważniejsza, choć może należałoby powiedzieć – bardziej znacząca, będzie w debacie wypowiedź eksperta z wysokim naukowym tytułem piastującego podobnie wysokie stanowisko państwowe, niż wypowiedź innego – również obdarzonego profesorskim tytułem, ale politycznie „niezrzeszonego” autorytetu. Eksperci pojawiają się również jako pośredni uczestnicy debat, gdy powołują się na nich aktorzy debaty przywołując cytaty z ich wypowiedzi lub pism, trudno wszakże traktować tę praktykę jako element świadomego udziału ekspertów w debacie. Skonstatowawszy powyższe wypada jednak stwierdzić, iż biorący udział w debacie – nawet w sposób najbardziej świadomy i ciesząc się najwyższym poziomem akceptacji swojej roli społecznej – eksperci także nie są „elementem koniecznym” debaty publicznej w zdefiniowanym powyżej znaczeniu. Debata bez ich udziału wszak może być publiczną - ze względu na jej temat lub zasięg (także medialny), chociaż – co należy podkreślić bez satysfakcji – jej poziom i merytoryczność będzie zdecydowanie niższa. Ważnym elementem strukturalnym debaty publicznej może być publiczność. Zastosowanie w powyższym zdaniu określenia „może być” wydaje się celowe, ponieważ można tu mieć na myśli publiczność konkretnej debaty – sensu stricto, jak określono to powyżej – np. osoby zgromadzone w telewizyjnym studio albo przysłuchujące się jej na tzw. galerii sejmowej, jak również obserwatorów nie biorących bezpośredniego udziału – np. oglądających debatę za pośrednictwem mediów lub zapoznających się z relacją z debaty za pośrednictwem prasy. W pierwszym przypadku uczestnicy debaty – mówcy – są świadomi obecności 101 W roli ekspertów prezentujących opinie danego ministerstwa w określonej sprawie zdarza się występować również posłom (zajmują stanowiska Sekretarzy Stanu). Dochodzić może wówczas do konfliktu lub nakładania się ról eksperta, protagonisty i polemisty. 102 A. Kampka, op. cit., s. 54. 45 publiczności, a często wręcz zwracają się lub odwołują do niej 103 . Niekiedy ma miejsce aktywność odwrotna – to publiczność zadaje pytania lub komentuje wypowiedzi mówców. Taki udział publiczności w debacie publicznej można by zatem nazwać aktywnym, nawet wówczas, jeżeli przedstawiciele publiczności nie zabierają głosu – istotny wpływ na mówców uczestniczących w debacie ma już sama ich obecność. W drugim przypadku – uczestnictwa pośredniego – będącego li tylko oglądem lub lekturą, można mówić o udziale biernym, o zdecydowanie mniejszym wpływie na przebieg i efekty debaty. Tego rodzaju „uczestnik” także jednak może być uważany za element strukturalny debaty publicznej, choć o mniejszej „wadze” 104 . W tym miejscu wypadałoby odnieść się do kwestii różnicy pomiędzy wspomnianym powyżej udziałem w debacie „obywateli”, a udziałem w niej „publiczności”. Już na wstępie należy stwierdzić, iż nie jest to to samo. W stwierdzeniu A. Kampki, że „obywatel jest głównym uczestnikiem debaty publicznej” nie chodzi oczywiście o wymiar ilościowy ani o fizyczną obecność i aktywność konkretnego obywatela czy grup obywateli. Mowa tu raczej o gwarancjach, o prawach i o stworzeniu i dopuszczalności form udziału obywateli w debacie. „Aktywność obywatelska może przyjmować różne formy, głosem w debacie może być nawet udział w telewizyjnym show” – pisze A. Kampka – i dodaje: „Obywatelstwo musi być dziś traktowane jako proces społeczny, pojęcie obywatelstwa rozszerza się nieustannie, bywa ono rozumiane jako walka o rozpoznanie i możliwość funkcjonowania w sferze publicznej różnorodnych grup, także tych marginalizowanych” 105 . Precyzując można by stwierdzić, iż obywatel jest ważnym elementem strukturalnym debaty publicznej – bywa, że jej uczestnikiem, ale na pewno jej podmiotem. Inaczej mówiąc – ważne jest to, by obywatel mógł, miał prawo i możliwość uczestniczenia w debacie. Kwestia – czy z tego prawa korzysta – choć nie jest kwestią nieistotną, jest wszakże kwestią odrębną. 103 Obecność publiczności wydaje się niezbędna szczególnie w sytuacji, w której mówcy stosują w swoich wypowiedziach elementy erystyki. 104 Należy nadmienić, iż obecnie podział na mówców i aktywną lub bierną publiczność ulega zatarciu dzięki mediom społecznościowym, choć dla analizowanej tu parlamentarnej debaty budżetowej nadal pozostaje aktualny. 105 A. Kampka, op. cit., s. 41. 46 Gdy mowa o „publiczności” – nie jest ona „zbiorem obywateli” czy w jakikolwiek sposób dającą się scharakteryzować grupą społeczną. Bardziej odpowiednim określeniem byłoby stwierdzenie, iż jest to zbiorowość – rzeczywista lub wirtualna – charakteryzująca się tym, iż tworzący ją ludzie mają lub mogą mieć jakiś stosunek do przedmiotu lub uczestników debaty. Postrzegana jest tu bardziej jako organiczna całość, tak właśnie oddziaływująca na uczestników debaty i – gdy mowa o debatach sensu stricto – tak też reagująca 106 . Nieco inaczej rzecz się ma, gdy wypadnie rozważyć udział, znaczenie i funkcjonowanie w debacie publicznej tzw. opinii publicznej, trudno bowiem oprzeć się wrażeniu, że wpływa ona na kształt analizowanego tu zjawiska lub, określając to bardziej ogólnie, ma z nim jakiś związek. A. Kampka formułuje to następująco: „Czy opinia publiczna jest środowiskiem debaty, jej uczestnikiem czy też jej efektem? W pierwszym odruchu można byłoby potraktować opinię publiczną jako jeden z głosów w debacie – w końcu to głos obywateli. Ale jednocześnie jest ona nieustannie przywoływana (w wynikach sondaży, w roli argumentu z autorytetu 107 ) jako podstawa wszelkiej debaty. I wreszcie debata publiczna w założeniu służy także formowaniu opinii publicznej” 108 . Wypada więc podjąć próbę uściślenia pojęcia, ustalenia definicji tego, co określa się mianem opinia publiczna. Odnosząc się do przywołanych przez A. Kampkę możliwych „form istnienia” opinii publicznej, można zgodzić się ze S. Michalczykiem, który podejmuje próbę usystematyzowania owych, jak się rzekło, „form istnienia”: „Po pierwsze, jest to suma opinii poszczególnych jednostek (zasada agregacji), po drugie, jest to pogląd większości (zasada większości), po trzecie, opinia publiczna jest czynnikiem racjonalnego i krytycznego dyskursu publicznego (zasada dyskusyjności) oraz po czwarte, opinię publiczną można też rozumieć jako fikcję tworzoną przez różnego typu aktorów (politycznych) i «wychwytywaną» w badaniach 106 Dobrym przykładem może tu być tzw. „buczenie” posłów na sali plenarnej podczas wystąpień ich politycznych przeciwników. 107 Krytycznie ujmuje to Pierre Bourdieu w Public Opinion Does Not EXist, s. 124-130, który uważa, że sondaże mogą być narzędziem budowania iluzji, jako że tworzą mit jednolitej opinii publicznej. 108 A. Kampka, op. cit. s. 33. 47 kwestionariuszowych” 109 . Próby zdefiniowania zjawiska nie ułatwia również fakt, iż można mówić o różnych poziomach opinii publicznej, różnych nurtach i o różnych aktorach ją kreujących i w niej uczestniczących 110 . Wśród funkcji pełnionych przez opinię publiczną – istotnych dla funkcjonowania debaty publicznej – można (także za A. Kampką, choć w nieco zmodyfikowanym ujęciu) wymienić funkcję integrującą – prezentowane w przestrzeni publicznej poglądy i stanowiska osób i grup mogą stanowić podstawę integrowania się większych społeczności i tworzenia się aktorów zbiorowych debaty publicznej, oraz kontrolno-ograniczającą – poprzez możliwość publicznego kontrolowania przebiegu debaty i, co wynika już z samej świadomości potencjalnej kontroli, mitygującego wpływania na jej (debaty) uczestników. Autorka Debaty publicznej stwierdza, że opinia publiczna „pełni też funkcje legitymizacyjne – stąd ta przeogromna popularność sondaży w mediach – rosnące czy spadające poparcie dla rządu jest jednocześnie wskaźnikiem poziomu prawomocności sprawowanej przez rząd władzy”. Godna odnotowania jest także funkcja kreacyjna, o której A. Kampka mówi jako o „samospełniającej się przepowiedni” 111 . Interesującą analizę prób podejmowanych w tym zakresie przytacza E. Noelle-Neumann 112 . By zilustrować istotę trudności w uzgodnieniu intersubiektywnej definicji opinii publicznej można posłużyć się przytoczoną przez nią wypowiedzią profesora dziennikarstwa na Columbia University w Nowym Jorku, W. Phillipsa Davisona, który swój artykuł „Public Opinion” w International Encyclopedia of the Social Sciences z roku 1968 rozpoczął znamiennym zdaniem: „Brak ogólnie przyjętej definicji opinii publicznej. Jednak coraz częściej używa się tego pojęcia (…). Próby jego ścisłego zdefiniowania doprowadziły do tak zniechęcających wniosków, jak ten, że «opinia publiczna nie jest określeniem czegokolwiek, lecz klasyfikacją wielu rzeczy» (w oryginale gra słów: public opinion 109 S. Michalczyk, Demokracja medialna. Teoretyczna analiza problemu, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2010, s. 165. 110 A. Kampka, op. cit., s. 34. 111 Ibidem, s. 35. Trudno wszakże zgodzić się ze stwierdzeniem o „rosnącym lub spadającym poparciu jako wskaźniku prawomocności”. Być może autorka używa daleko idących „skrótów myślowych”, w dodatku nie biorąc pod uwagę przywoływanych tu krytycznych wobec sondaży opinii P. Bourdieu. 112 E. Noelle-Neumann, Spirala milczenia, tłum. J. Gilewicz, Wydawnictwo Zysk i S-ka, Poznań 2004, s. 77-78. 48 is not the name of some thing, but the classification of a number something)” 113 . Cytowana powyżej E. Noelle-Neumann podejmuje jednakże próbę zdefiniowania analizowanego zjawiska posługując się pojęciem tzw. spirali milczenia – odnoszącym się do zjawiska, które zdiagnozowała i opisała w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Twierdzi ona, że „to, co można wykazać empirycznie na podstawie obserwacji środowiska, czyli które opinie się nasilają, a które zanikają, oraz na podstawie reakcji na te opinie – pewności wypowiedzi bądź ostrożnego milczenia, które u większości ludzi rozpoznajemy jako lęk przed izolacją, pozwala sformułować definicję opinii publicznej (…). Byłyby to zatem poglądy w kontrowersyjnej materii, które można [wytł. autorki] wyrażać publicznie, nie narażając się na izolację” 114 . Co więcej, powołując się na myśl F. Tönniesa, iż „opinia publiczna występuje w różnych stanach skupienia: stałym, płynnym i lotnym 115 , tezy Franza von Holtzendorffa o roli opinii publicznej jako „sędziego obyczajów” 116 i Rudolpha von Iheringa, który określał opinię publiczną jako „nauczycielkę obyczajności” 117 , definicję tę modyfikuje: „w ustalonej dziedzinie tradycji, obyczajów, a przede wszystkim norm opinią publiczną są te opinie i zachowania, które należy [wytł. autorki] publicznie wyrażać lub podejmować, chcąc uniknąć izolacji” 118 . Abstrahując od nieco poetyckich sformułowań Tönniesa oraz mocno metaforycznych ujęć Holtzendorffa i Iheringa łatwo da się zauważyć, iż potrzeba unikania izolacji wydaje się być dla Noelle-Neumann bardzo istotnym czynnikiem powodującym takie a nie inne zachowania. Autorka „Spirali milczenia” zakłada, że potrzebą ową kierują się wszyscy i każdy z osobna 119 . Jeżeli zatem miałoby być tak, iż powodem określonego zachowania jest obawa przed sankcją (tu izolacją), to rodzi się wątpliwość, czy E. Noelle-Neumann nie utożsamia opinii publicznej z normą obyczajową. Norma obyczajowa bowiem, jak słusznie zauważa A. Łopatka, powstaje 113 Ibidem, s. 78. 114 Ibidem, s. 82. 115 F. Tönnies, Kritik der öffenlichen Meinung, wyd. Julius Springer, Berlin 1922. 116 F. von Holtzendorff, Wesen und Werth der Öffentlichen Meinung, M. Rieger’sche Universitäts- Buchhandlung (Gustav Himmer), 1879, s. 74. 117 R. von Ihering,Der Zweck im Recht, 2., s. 30, Band. Leipzig: Breitkopf & Härtel 1883. 118 E. Noelle-Neumann, op. cit., s. 82. 119 Por. E. Noelle-Neumann, op. cit. s. 260-261, gdzie autorka lęk przed izolacją porównuje z aidõs – lękiem przed publiczną naganą, który sprawia, że możliwe jest państwo i społeczeństwo w ogóle. 49 nie wtedy, gdy „ludzie postępują w określony sposób tylko dlatego, że tak się przyzwyczaili postępować, ale wtedy, gdy pojawia się poczucie powinności, że tak a tak należy [wytł. WS] postępować 120 . Zasygnalizowana powyżej wątpliwość nie ma wszakże dla podjętych tu rozważań poważniejszego znaczenia, warto jednakże zwrócić uwagę na końcowe, zawarte w „Spirali milczenia”, wnioski. E. Noelle-Neumann nie odrzuca bowiem odmiennego, od zaprezentowanego powyżej własnego spojrzenia, pojmowania opinii publicznej – choćby takiego, jak zaprezentowane tu ujęcie S. Michalczyka, traktujące opinię publiczną jako czynnik racjonalnego i krytycznego dyskursu publicznego. Czyni to w ten sposób, że sprowadza większość definicji funkcjonujących w tym obszarze 121 do dwóch koncepcji: 1. Opinia publiczna jako racjonalność, której funkcją jest kształtowanie opinii i decydowanie w demokracji; 2. Opinia publiczna j