RUCH PRAWNICZY, EKONOMICZNY I SOCJOLOGICZNY Rok LVIII — zeszyt 2 — 1996 I. ARTYKUŁY LECH MATUSZEWSKI SENAT W SYSTEMIE ORGANÓW PAŃSTWOWYCH III RP W ŚWIETLE PROJEKTÓW NOWEJ KONSTYTUCJI I. Po kilku latach funkcjonowania Senatu RP przywróconego do życia w 1989 r., pojawia się pytanie, czy instytucja ta jest potrzebna polskiemu systemowi organów państwowych, a jeśli tak, to jaki zakres władzy izba ta powinna posiadać. Warto rozważyć, jak przedstawia się sytuacja drugich izb par lamentu w innych państwach oraz jakie uregulowania dotyczące Senatu, wypracowane w obcych systemach ustrojowych można by wykorzy­ stać przy tworzeniu nowego systemu organów państwa w Polsce. Praca ta ma przedstawić rozmaite propozycje rozwiązania problemu umiejscowienia Senatu w systemie prawnym Polski. Funkcjonowanie organów władzy pań­ stwowej, w tym również Senatu, uregulowane jest us tawą konstytucyjną uchwaloną 17 października 1992 r. Ustawa ta wprowadziła zasadę trójpo­ działu władzy jako podstawę zorganizowania aparatu władzy państwowej na szczeblu centralnym. Zgodnie z jej art. 1 Sejm i Senat są organami władzy państwowej w zakresie władzy ustawodawczej. Art. 1 Małej Kon­ stytucji nie przewiduje, co prawda, że pozycja Senatu ma być równa pozy­ cji Sejmu (jako że funktor koniunkcji użyto w tym przepisie w znaczeniu enumeracyjnym, a nie koniunkcyjnym)1 Artykuł 15, określający podmioty posiadające inicjatywę ustawodawczą stanowi, że Senat tę kompetencję posiada, ale tylko i wyłącznie jako cała izba w przeciwieństwie do Sejmu, który z tego uprawnienia może korzystać poprzez grupę 15 posłów. Przy­ znano wprawdzie drugiej izbie upoważnienie do wnoszenia poprawek bądź odrzucania projektu ustawy uchwalonego przez Sejm, jednak i tak o osta­ tecznym brzmieniu uchwalanej ustawy decyduje izba pierwsza parlamen­ tu, gdyż może ona przegłosować uchwałę Senatu dotyczącą wniesienia poprawek lub odrzucenia projektu ustawy w całości bezwzględną większo­ ścią głosów, a nie - jak ma to miejsce w przypadku odrzucania przez Sejm chociażby veta prezydenta - większością kwalifikowaną dwóch trzecich głosów. Poprawki Senatu prowadzące do zwiększenia wydatków z budżetu państwa muszą zgodnie z art. 17 ust. 3 być uchwalone w taki sposób, aby wskazać źródło ich ewentualnego pokrycia. Na tym więc etapie udziału drugiej izby w procesie legislacyjnym jej pozycja jest zdecydowanie słabsza w porównaniu do Sejmu i upodobnia się poniekąd do sytuacji Rady Mini­ strów w przypadku, gdy korzysta ona z upoważnienia przewidzianego 1 Por. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN, Warszawa 1987, s. 75. 2 Lech Matuszewski w art. 15 ust. 2, tj. zgłaszając projekt ustawy Rada Ministrów musi przed­ stawić skutki finansowe jej wprowadzenia. Powszechnie przyjmuje się, że wprowadzenie Senatu do polskiego systemu organów ustawodawczych sta­ nowić miało swego rodzaju zaporę przed uchwalaniem przez par lament "złego prawa" (tzw. koncepcja izby rozwagi). Pomijając pozytywne zasługi Senatu przy poprawianiu projektów ustaw w trakcie procesu legislacyj­ nego , należałoby zgodzić się z argumentami, że być może sama świado­ mość istnienia drugiej izby powoduje w wielu przypadkach dość lekkomyślne zachowanie posłów co do opracowywanego projektu ustawy, gdyż i tak posłowie zdają sobie sprawę z faktu, że Senat zajmie się owym projektem raz jeszcze3. Jednak przy obecnie obowiązującej ordynacji wy­ borczej do Sejmu możliwe jest powstawanie silnych koalicji politycznych, a wymóg bezwzględnej większości głosów przy ewentualnym odrzucaniu słusznych niekiedy poprawek Senatu nie stanowi żadnego zabezpieczenia ostatecznego kształtu ustawy przed nieprzemyślanymi, a wynikającymi bądź z niefrasobliwości posłów, bądź też z realizacji ich partyjnych intere­ sów, decyzjami izby pierwszej parlamentu. Różnice w ustrojowej pozycji Sejmu i Senatu są widoczne nie tylko w procedurze legislacyjnej. Wskazuje na nie również art. 19 ust. 2 Małej Konstytucji określający podmioty upoważnione do zarządzenia referendum ogólnokrajowego, a więc do realizowania jednego z filarów zagwarantowa­ nej konstytucyjnie zasady suwerenności Narodu w Rzeczypospolitej Pol­ skiej. Zgodnie z postanowieniami art. 19 ust. 2, referendum ogólnokrajowe może zarządzić Sejm uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów, albo prezydent za zgodą Senatu. Powstaje jednak pytanie - dlaczego Senat ma pełnić w tak ważnej sprawie rolę tylko podrzędną, akceptując lub nie decyzje prezydenta oraz dlaczego Senat, a nie obie izby par lamentu, ma kontrolować w tym zakresie prezydenta. Wydaje się, że ustawodawca kon­ struując przepis art. 19 ust. 2 zadecydował o wyposażeniu Senatu w o wiele mniejsze kompetencje w tej materii, w sposób zamierzony deprecjonując tę izbę w systemie organów władzy RP Słabość Senatu jest jeszcze bardziej widoczna w zakresie kontroli i nadzoru parlamentu nad władzą wykonaw­ czą, a konkretnie nad najważniejszym jej ogniwem w systemie parlamen­ tarno-gabinetowym, mianowicie Radą Ministrów. Już sama skomplikowana procedura powołania rządu eliminuje wpływ Senatu na skład osobowy i program działania Rady Ministrów. Zgodnie z art. 57 - 62 Małej Konsty­ tucji to Sejm wraz z prezydentem odpowiedzialny jest za utworzenie rządu. Przy powoływaniu rządu uchwały Sejmu podjęte odpowiednimi większo- ściami głosów, a konstruujące votum zaufania dla nowo tworzonego rządu, nie podlegają kontroli Senatu 4 . Brak tej kontroli związany jest zapewne z dążeniem do uproszczenia i tak nadto rozbudowanych procedur wyboru Rady Ministrów, z drugiej strony jednak, stanowi dowód na pozbawienie Senatu możliwości realizowania funkcji kreacyjnej w tym zakresie. Rów- Por. J. Jaskiernia, Spór o strukturę przyszłego parlamentu RP, Myśl Socjaldemokratyczna 1991, nr 1, Por. J. Jaskiernia, Wizja parlamentu w nowej Konstytucji RP, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1994, s. 20. 4 Por. Regulamin Sejmu RP, art. 61 a - e. Senat w systemie organów państwowych III RP 3 nież i kontrola już utworzonego gabinetu przez par lament poprzez możli­ wość stosowania dwóch podstawowych jej form, a mianowicie interpelacji i zapytań jest domeną Sejmu. Możliwość stosowania obu tych środków przez Sejm jest zagwarantowana przez przepis art. 25 Małej Konstytucji. Z kolei art. 26, który wskazuje przepisy Konstytucji odnoszące się do Sej­ mu i posłów, a mające zastosowanie również w przypadku Senatu i senato­ rów, nie wymienia art. 25 jako przepisu mającego takie podwójne zastosowanie, co powoduje, że kontrola władzy ustawodawczej nad Radą Ministrów jest w istocie kontrolą Sejmu nad rządem. Podobnie rzecz się ma w przypadku stosowania przez parlament najważniejszego ze środków nadzoru wobec rządu, tj. votum nieufności, Senat nie ma formalnie żadne­ go wpływu na decyzję Sejmu w tej sprawie, gdyż zgodnie z art. 61 f ust. 2 Regulaminu Sejmu wniosek o uchwalenie votum nieufności wymaga podpi­ sów co najmniej czterdziestu sześciu posłów (a nie senatorów). Senatowi pozostaje jedynie ewentualne stosowanie nieformalnych środków nacisku na posłów w celu wniesienia przez nich stosownej inicjatywy pod obrady Sejmu. Sejm jest więc jak z tego wynika jedynym organem par lamentu odpowiedzialnym za skład i prawidłowość funkcjonowania Rady Ministrów. Udział drugiej izby w realizacji pozostałych kompetencji z zakresu funkcji kreacyjnej parlamentu, sprowadza się w zasadzie do wyrażania zgody na powołanie przez Sejm Prezesa Najwyższej Izby Kontroli i Rzecznika Praw Obywatelskich. Rola, którą ustawodawca konstytucyjny wyznaczył Senatowi do speł­ nienia, jest w zasadzie drugorzędna. Pojawia się więc pytanie - dlaczego przywrócono drugą izbę par lamentu jako instytucję ustrojową. Z punktu widzenia historycznego w przeszło pięćsetletniej tradycji polskiego parla­ mentaryzmu izba ta w zasadzie zawsze istniała, poza okresem zaborów i PRL . Jednak przez ostatnich pięćdziesiąt lat tradycja ta została przer­ wana, a proste przeniesienie przyjętych w okresie przedwojennym rozwią­ zań dotyczących Senatu jest niemożliwe z wielu względów, chociażby z uwagi na odmienność obecnej sytuacji politycznej, rozwoju gospodarczego czy też warunków społecznych. Przywracając po obradach Okrągłego Stołu Senat przepisami noweli konstytucyjnej z kwietnia 1989 r. nie rozstrzyg­ nięto do końca funkcji drugiej izby w nowym ustroju państwa. Zadowolono się stwierdzeniem, że wybory do Sejmu są "wolne", nie skrępowane listami rozdziału mandatów przygotowanymi przez ancien re'gime, t a k jak miało to miejsce w wyborach do Sejmu. Potraktowano więc Senat jako symbol wolności, forum dla wyrażania nieskrępowanej myśli politycznej przez au­ tentycznych przedstawicieli społeczeństwa. Takie pojmowanie roli Senatu było adekwatne do istniejącej na początku roku 1989 sytuacji politycznej; lecz dziś nie ma ono racji bytu. Świadczy o tym chociażby ożywiona ostat­ nio dyskusja związana z przygotowywaniem nowej Konstytucji RP. Istnieją różne propozycje zgłoszonych rozwiązań konstytucyjnych kwe­ stii Senatu. Najbardziej radykalną propozycję zgłosiły środowiska lewicowe Por. M. Adamczyk, S. Pastuszka, Konstytucje polskie w rozwoju dziejowym 1791 - 1982, Wyd. Szkolne i Pedagogiczne, Warszawa 1985. 4 Lech Matuszewski skupione w Sojuszu Lewicy Demokratycznej. Projekt SLD zakłada wpro­ wadzenie zasady jednoizbowości parlamentu - Sejmu (art. 68), proponując zarazem utworzenie Krajowej Izby Gospodarki i Pracy (art. 144). Instytu­ cja ta nie miałaby z założenia pełnić roli drugiej izby parlamentu, jej celem byłoby skupienie środowisk pracobiorców, pracodawców i samorządu zawodowego w celu rozwiązywania wybuchających co jakiś czas sporów bądź konfliktów w stosunkach pracobiorcy - pracodawcy (art. 146). Do tej pory przejawem tych społecznych niepokojów były interpelacje bądź zapy­ tania posłów przede wszystkim ze środowisk opozycyjnych w stosunku do rządu, dotyczące działań Rady Ministrów mających na celu ich złagodze­ nie. Parlament przekształcał się tym samym w forum dyskusyjne zajmujące się nie procesem legislacyjnym, a rozstrzyganiem sporów . Izba Gospodarki i Pracy w projekcie Konstytucji przedstawionym przez SLD byłaby instytu­ cją pozaparlamentarną, mającą jednak jako źródło swojego działania odpo­ wiednie przepisy Konstytucji. Wyposażenie jej w stosowne kompetencje miałoby prowadzić do stworzenia sprawnie działającej platformy wyraża­ nia poglądów i rozwiązywania konfliktów społecznych. SLD proponuje więc zastąpienie drugiej izby parlamentu ciałem pozaparlamentarnym, które przejęłoby znaczną część problemów, którymi i tak dotychczas par lament się zajmował . Podobną propozycję rozwiązania problemu drugiej izby przedstawiło Polskie Stronnictwo Ludowe, opowiadając się za wprowadzeniem jednoiz­ bowego parlamentu. Wyeksponowanie pozycji Sejmu zostało dokonane przy zachowaniu instytucji charakterystycznych dla ustroju opartego na zasa­ dzie trójpodziału władzy 8. Kompetencje Sejmu byłyby typowymi kompeten­ cjami organu władzy ustawodawczej obejmującymi realizowanie funkcji ustrojodawczej, ustawodawczej, kontrolnej i kreacyjnej. Sejmowi podlegała­ by Najwyższa Izba Kontroli (art. 85 ust. 2). Prezes NIK miałby być powo­ ływany i odwoływany przez Sejm, projekt ten przewiduje również możliwość uchwalania ustaw na wniosek co najmniej 50 000 obywateli, którzy uzyska­ liby tzw. "inicjatywę ludową" (art. 77 ust. 2). Pozostałe kompetencje Sejmu i posłów nie różniłyby się od tych, które zgodnie z przepisami obecnie obowiązującymi przysługują organom ustawodawczym . Za utrzymaniem Senatu jako drugiej izby parlamentu - Sejmu opowiada się Konfederacja Polski Niepodległej w zgłoszonym projekcie Konstytucji (art. 24 ust. 1). KPN postuluje, aby obie izby par lamentu - Sejmu miały ściśle określone kompetencje , a także by obradowały na sesjach, a nie jak ma to miejsce obecnie w systemie permanencji (art. 44). Senatowi, w którym zasiadałoby 124 senatorów, przysługiwałoby, co prawda, prawo inicjatywy ustawodaw­ czej, nie miałby on jednak żadnego wpływu na sam przebieg procedury Por. J. Jaskiernia, Wizja parlamentu w nowej Konstytucji RP, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1994, s. 23. Por. Projekt Konstytucji zgłoszony przez Posłów i Senatorów Sojuszu Lewicy Demokratycznej, Druk Zgro­ madzenia Narodowego nr 2 z dnia 6.02.1994 r. 8 Por. Projekt Konstytucji wniesiony przez Posłów i Senatorów Klubu Parlamentarnego Polskiego Stronnic­ twa Ludowego i Kół Poselskich Unii Pracy, Mniejszości Niemieckiej, Partii Rencistów i Emerytów "Nadzieja" oraz posłów niezrzeszonych, Druk Zgromadzenia Narodowego nr 4 z dnia 6 09 1994 r 9 Op. cit. 10 Por. L. Moczulski, Wizja parlamentu w nowej Konstytucji RP, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1994, s. 19. Senat w systemie organów państwowych III RP 5 legislacyjnej (art. 49). Rola drugiej izby sprowadzałaby się przede wszy­ stkim do realizowania funkcji kontrolnej. Senat kontrolowałby Radę Mini­ strów m.in. poprzez prawo do domagania się od Prezydenta odwołania poszczególnych ministrów, przysługiwałaby mu również możliwość inter­ pelowania rządu jako całości, bądź tylko pojedynczego ministra, przygoto­ wałby również wniosek o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium rządowi (art. 48 ust. 2). Senatowi podlegałaby Najwyższa Izba Kontroli. Senatorowie wybieraliby również Kolegium NIK (art. 48 ust. 3). Kompe­ tencje kontrolne w stosunku do wszystkich szczebli władzy państwowej i samorządowej przysługiwałyby zgodnie z tym projektem nie tylko Sena­ towi jako całości, lecz również komisjom i podkomisjom senackim, a nawet poszczególnym senatorom (art. 51 ust. 4). Wszelkie sprawy konfliktowe spowodowane realizacją konstytucyjnych uprawnień Senatu byłyby roz­ strzygane na forum parlamentu - Sejmu, który oprócz realizacji kompeten­ cji własnych byłby odpowiedzialny za rozwiązywanie wszelkich sporów powstałych między poszczególnymi częściami aparatu władzy zorganizowa­ nego na zasadzie trójpodziału władzy. Z pewnością niedemokratycznym rozwiązaniem tego projektu jest przy­ wrócenie instytucji senatorów-wirylistów, a także urzędów Polski przedroz­ biorowej. Niemniej sama zasada ścisłego rozdziału kompetencji między poszczególne izby parlamentu jest interesująca, gdyż ustałby wreszcie swoisty zamęt kompetencyjny. Projekt Konstytucji zgłoszony przez Prezydenta RP zakłada utrzymanie Senatu jako ciała złożonego ze 100 senatorów (art. 19). Projekt ten zakłada powrót do stosowanej przed 1989 r. zasady sesyjności par lamentu (art. 30 ust. 1). Inicjatywę ustawodawczą wg tej propozycji przyznano by nie Sena­ towi jako izbie parlamentu, lecz grupie 25 senatorów (art. 36 ust. 1). Podobnie jak pod rządami obecnie obowiązującej Konstytucji, Sejm uchwa­ loną przez siebie ustawę przekazywałby do rozpatrzenia przez Senat, który mógłby wnosić poprawki lub odrzucić projekt sejmowy w całości. Przegłoso­ wanie propozycji Senatu przez Sejm następowałoby większością jedenastu dwudziestych głosów (art. 38). Senatowi pozostawiono by również prawo do rozpatrywania projektów budżetu państwa. Przy pracach legislacyjnych nad budżetem, a konkretnie nad ewentualnymi zmianami budżetu, Senat nie byłby zobowiązany, jak to ma miejsce obecnie, do wskazywania źródeł pokrycia ewentualnych dodatkowych wydatków zaproponowanych przez tę izbę. Ważnymi postanowieniami są też przepisy art. 43 ust. 5 oraz art. 44 pkt 3 prezydenckiego projektu Konstytucji. Mianowicie jeżeli Sejm w ter­ minie 60 dni nie zdołałby uchwalić ustawy budżetowej, to kompetencja do uchwalenia budżetu przechodziłaby na Senat, który w ciągu 35 dni musiałby rozpatrzyć projekt ustawy budżetowej w przedłożeniu rządowym i w razie pozytywnego przebiegu debaty budżetowej w Senacie, tj. przyjęcia projektu rządowego, Prezydent musiałby podpisać i zarządzić ogłoszenie uchwały senackiej przyjmującej budżet z pominięciem Sejmu (art. 43). Senat został­ by wg tego projektu pozbawiony jakiegokolwiek wpływu na sprawy zarzą­ dzania referendum ogólnokrajowego. Dotychczasowy wymóg wyrażania zgody przez Senat na zarządzanie przez Prezydenta referendum zostałby 6 Lech Matuszewski zniesiony i Prezydent nie mógłby być w tym zakresie kontrolowany przez żadne ogniwo władzy ustawodawczej (art. 51). Funkcje kreatywne i kon­ trolne Senatu nie różniłyby się od posiadanych przez Senat obecnie . Według tego projektu pozycja Senatu wzrosłaby w zasadzie tylko i wyłącz­ nie w stosunku do uchwalanej corocznie ustawy budżetowej; jest to z pew­ nością ważna dla Państwa ustawa, niemniej w całokształcie proponowanych przez Prezydenta rozwiązań, druga izba parlamentu nie różniłaby się w sposób znaczący od obecnie działającego Senatu. Projekt Konstytucji zgłoszony przez Komisję Konstytucyjną Senatu Rzeczypospolitej Polskiej I kadencji zakłada, że par lament - Sejm będzie składał się z dwóch izb: Izby Poselskiej i Senatu (art. 4 ust. 2). W skład Izby Poselskiej miałoby wchodzić 444 posłów, a w skład Senatu 100 sena­ torów wybieranych w województwach (art. 60). Senat wybierany miałby być na lat sześć, przy czym jego skład byłby odnawiany w połowie co trzy lata (art. 61 ust. 2). Wybory do Senatu miałyby odbywać się z zachowa­ niem zasady równości, przy czym szczegóły miałaby precyzować ordynacja wyborcza. Projekt ten zakłada utrzymanie zasady permanentnego działa­ nia Sejmu. Podobnie do rozwiązań przyjętych w Małej Konstytucji, inicja­ tywa ustawodawcza przysługiwałaby Senatowi jako całej izbie. Natomiast w razie wniesienia poprawki lub odrzucenia projektu ustawy uchwalonej w Izbie Poselskiej przez Senat, stanowisko Senatu mogłoby zostać przez Izbę Poselską przegłosowane większością dwóch trzecich głosów. Senat miałby również prawo do rozpatrywania projektu ustawy budżetowej w ter­ minie 30 dni, przy czym ewentualne poprawki Senatu dotyczące tej usta­ wy, a wymagające dodatkowego obciążenia finansów Państwa, nie musiałyby wskazywać źródła ich pokrycia (art. 79). Senat i komisje senac­ kie miałyby również prawo do zwracania sie z zapytaniami do Rady Mini­ strów lub jej poszczególnych członków (art. 80 ust. 2). Senat jako część składowa Połączonych Izb Sejmu miałby również wpływ na uznanie Prezy­ denta za trwale niezdolnego do wykonywania urzędu ze względu na stan zdrowia (art. 90 ust. 1 pkt c). Senat opiniowałby ratyfikacje i wypowiada­ nie umów międzynarodowych przez Prezydenta (art. 94 ust. 1). Senat obok Izby Poselskiej zatwierdzałby zarządzenie Prezydenta o stanie wojennym i stanie wyjątkowym (art. 132, 133). Senat pozbawiony zostałby wpływu na obsadę stanowiska Prezesa NIK, lecz za to samodzielnie mógłby powoływać Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 143). Poza tym Senat obsadzałby jedną trzecią składu Trybunału Konstytucyjnego (którego zakres działania byłby poszerzony o możliwość orzekania w sprawach odpowiedzialności konstytucyjnej osób zajmujących najwyższe stanowiska w Państwie) (art. 143 ust. 2). Senat wreszcie, jako część składowa Połączonych Izb Sejmu, miał­ by wpływ na ewentualne zmiany Konstytucji (art. 158) 1 2 . Projekt ten, zgodnie z jego uzasadnieniem, wprowadza zasadę demokracji parlamentar­ nej, rozumianej jako uzupełniająca się nawzajem władza obu izb Sejmu. 11 Por. Projekt Konstytucji wniesiony przez Prezydenta RP do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w dniu 30 kwietnia 1994 r. 12 Por. Projekt Konstytucji RP zgłoszony przez Komisję Konstytucyjną Senatu RP I kadencji Druk nr.3 Zgromadzenia Narodowego z 6.09.94. Senat w systemie organów państwowych III RP 7 Senat zgodnie z założeniami tego projektu miałby być ciałem bardziej stabilnym od Izby Poselskiej, miałby być izbą rozwagi i straży prawa. Projekt zakłada równouprawnienie obu izb władzy ustawodawczej. Klub Par lamentarny Unii Demokratycznej (obecnie Unii Wolności) za­ proponował w przygotowanym przez siebie projekcie nowej Konstytucji RP, aby w przyszłym ustroju państwa utrzymać zasadę dwuizbowości (art. 45). Senat składałby się nadal ze 100 senatorów, wybieranych w wojewó­ dztwach przy zastosowaniu zasady większości względnej, przy czym szcze­ góły wyborów do Senatu projekt ten pozostawia do sprecyzowania przez ustawę zwykłą (art. 74). Zgodnie z art. 57 tego projektu wprowadzona zostałaby zasada sesyjności prac parlamentu. Senat posiadałby nadal ini­ cjatywę ustawodawczą, a jego stanowisko w procesie legislacyjnym nie uległoby zmianie w stosunku do uregulowań obecnie obowiązujących (art. 61 i nast.). Podobnie jak w myśl obecnie obowiązujących przepisów, uregulo­ wano kwestię kontroli Rady Ministrów przez parlament, a także sprawę zarządzania referendum ogólnokrajowego (art. 77 ust. 1 pkt a). Funkcja kreacyjna Senatu polegałaby na wyrażaniu zgody na powołanie przez Sejm Prezesa Najwyższej Izby Kontroli oraz Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 80 ust. 2). Poza tym Senat miałby wybierać sześciu członków Trybu­ nału Stanu (art. 147). Sejm i Senat w przypadkach wskazanych w tym projekcie mogłyby się łączyć w Zgromadzenie Narodowe. Senat wreszcie miałby udział w procesie zmiany Konstytucji. Zgodnie z tym projektem zmiana Konstytucji dokonywałaby się w drodze ustawy konstytucyjnej, dwukrotnie głosowanej w Sejmie i Senacie większością dwóch trzecich głosów (art. 160 ust. 1), projekt ten jest najbardziej zbliżony do modelu ustrojowego wprowadzonego przez przepisy Małej Konstytucji, stąd w roz­ ważaniach nad nowymi uregulowaniami dotyczącymi Senatu nie wnosi zasadniczych zmian . Projektem Konstytucji zgłoszonym w innym niż pozostałe trybie jest Obywatelski Projekt Konstytucji RP zaproponowany przez NSZZ "Solidar­ ność". Projekt ten zakłada utrzymanie zasady dwuizbowości par lamentu. Podobnie jak ma to miejsce pod rządami Małej Konstytucji, druga izba składałaby się ze stu senatorów (art. 73). Inicjatywa ustawodawcza przy­ sługiwałaby - obok posłów, Prezydenta i Rady Ministrów - również sena­ torom (art. 67). Senatorowie mogliby także występować z interpelacjami lub zapytaniami pod adresem rządu lub poszczególnych jego członków (art. 70). Senat uczestniczyłby również w procesie legislacyjnym, z pewnymi jednak wyjątkami. Mianowicie przedmiotem obrad Senatu nie mogłyby być: ustawa budżetowa, ustawa o prowizorium budżetowym oraz ustawa upoważniająca rząd do wydawania dekretów z mocą ustawy, co pozostawa­ łoby tylko i wyłącznie w kompetencji Sejmu (art. 78). W pozostałych spra­ wach Senat mógłby wnosić do projektów ustaw przygotowywanych przez Sejm poprawki lub projekty te odrzucić. Sejm natomiast mógłby przegłoso­ wać stanowisko Senatu większością trzech piątych głosów (art. 76 ust. 3). 13 Por. Projekt Konstytucji przygotowany przez posłów i senatorów Klubu Parlamentarnego UD, Druk nr 6 Zgromadzenia Narodowego z 7.09.94. 8 Lech Matuszewski Senat byłby ponadto organem upoważnionym do rozpatrywania odwołań od orzeczeń Trybunału, który miałby się zajmować odpowiedzialnością pra­ wną Prezydenta. Funkcje kreacyjne Senatu obejmowałyby wyrażanie zgody na powołanie przez Prezydenta: Prezesa NBP, Prezesa NIK oraz powoły­ wanie na wniosek Prezydenta Pierwszego Prezesa SN (art. 111, 123). Senat powoływałby również na pięcioletnią kadencję Rzecznika Praw Oby­ watelskich (art. 143), a także powoływałby 3 spośród 18 sędziów Trybunału Konstytucyjnego (art. 147). Senatowi podlegałaby także NIK. Obywatelski projekt Konstytucji w odniesieniu do Senatu nie zmienia znacząco kompe­ tencji tej izby w stosunku do uregulowań obecnie obowiązujących. Wyłącze­ nie Senatu z prac nad budżetem państwa stanowiłoby jednak wyraźną deprecjację drugiej izby w systemie organów państwowych. Senat w kształ­ cie nadanym mu przez przepisy tego projektu pozostałby w dalszym ciągu izbą nie mającą większego wpływu na działalność organów państwa, gdyż wszystkie najważniejsze kompetencje pozostawałyby w gestii Prezydenta lub Sejmu . II. Dyskutując nad przygotowywanymi zmianami ustrojowymi dotyczą­ cymi Senatu warto także zastanowić się nad ewentualną recepcją rozwią­ zań przyjętych w obcych systemach prawnych. Na początku omówione zostaną rozwiązania prawne dotyczące drugiej izby przyjęte w systemach prawnych o kilkuwiekowej tradycji demokratycznej na przykładzie USA, Wielkiej Brytanii oraz Szwajcarii. W Stanach Zjednoczonych od czasu uchwalenia XVII poprawki do Kon­ stytucji USA, Senat przestał być izbą formalnie wyższą 5. Wzrost pozycji Senatu wiązał się głównie z przejęciem przez tę izbę spraw ogólnokrajowych, a nie, jak dotąd, tylko regionalnych (Senat ma przecież w systemie amery­ kańskim charakter przedstawicielstwa poszczególnych stanów na szczeblu federacji, stąd początkowo jego kompetencje ograniczały się do rozpatrywa­ nia projektów ustaw Izby Reprezentantów mających charakter regionalny). Formalnie Senat pozbawiony jest uprawnienia do występowania z inicjaty­ wą ustawodawczą w zakresie budżetu federalnego. Jednak wytworzona w Kongresie USA praktyka uzgadniania tekstów wszelkich projektów ustaw przez obie izby pod rygorem powtórzenia całego procesu legislacyjnego powoduje, że w rzeczywistości Senat ma wpływ na uchwalane w tym zakresie ustawy . Poza tym Senat pełni w systemie amerykańskim fun­ kcję europejskiego trybunału stanu, w myśl bowiem procedury impeach­ ment, Senat wydaje orzeczenie w stosunku do oskarżonego przez Izbę Reprezentantów członka najwyższych władz państwa, przy czym zakres jej odpowiedzialności nie jest ustawowo określony 1 7. Senat działa w USA nie na podstawie sformalizowanego regulaminu, lecz zwyczajów, które z jednej 14 Por. Obywatelski projekt Konstytucji RP, Druk nr 7 Zgromadzenia Narodowego z 7.09.94. 15 Por. Instytucje polityczno-prawne Stanów Zjednoczonych Ameryki, pod red. W. Sokolewicza, Wyd. PAN 16 Por. J. E. Nowak, R. D. Rotunda, J. N. Young, Constitutional Law, West Publishing Co., 1977, s. 224 i nast. 1 7 Ibidem. S e n a t w s y s t e m i e o r g a n ó w p a ń s t w o w y c h I I I R P 9 strony powodują dowolność wystąpień co do ich treści i czasu, a więc dość znaczny wpływ poszczególnych senatorów na przygotowywany przez tę izbę projekt ustawy, z drugiej zaś strony naraża to proces legislacyjny na blokowanie decyzji, poprzez możliwość wystąpienia tzw. filibusters, tj. wie­ lodniowych przemówień w sprawach, w których opozycja wobec zgłoszone­ go projektu jest w mniejszości. Projekt ustawy inicjowany w jednej z izb może być formalnie zgłoszony przez każdego z członków Kongresu, np. senatora. Po uzgodnieniu brzmienia tekstu przez obie izby podlega on zatwierdzeniu przez prezydenta. Senat wyposażony jest, podobnie jak Izba Reprezentantów, w upoważnienie do uchylania veta prezydenta większo­ ścią dwóch trzecich głosów. Senat wykonuje też uprzednią kontrolę obsady ważniejszych stanowisk państwowych poprzez tzw. przesłuchania kandyda­ tów na poszczególne stanowiska w stosownych komisjach senackich. Wpro­ wadzenie rozwiązań amerykańskich w polskim parlamencie byłby poniekąd zbliżone do propozycji zgłoszonej przez KPN. Jeżeli natomiast ustawodawca zdecydowałby się na stworzenie z pol­ skiego Senatu "izby rozwagi", mógłby skorzystać ze wzorów wypracowa­ nych przez wieloletnią praktykę w systemie brytyjskim. Kompetencje drugiej izby parlamentu brytyjskiego - Izby Lordów są nader skromne. W procesie legislacyjnym sprowadzają się w zasadzie tylko do opóźniania wprowadzania w życie projektów us taw przygotowywanych w Izbie Gmin . Oprócz tego Izba Lordów posiada pewne uprawnienia z zakresu sądownictwa, związane ze stosowaniem zasady impeachment oraz w nie­ wielkim stopniu w innych sprawach . Kontrola gabinetu brytyjskiego przez Izbę Lordów praktycznie nie istnieje, w tym zakresie supremacja Izby Gmin nad Izbą Lordów jest wyraźna . Takie rozwiązanie pozycji drugiej izby byłoby poniekąd zgodne z rozwiązaniem proponowanym przez posła z PSL, Aleksandra Łuczaka, zakładającym, że istnienie drugiej izby w pol­ skim systemie prawnym jest kwestią tylko i wyłącznie zakładanego przez tego autora okresu przejściowego, który ma doprowadzić polski system parlamentarny do systemu jednoizbowego, gdyż ewentualne wyposażenie drugiej izby w bardzo skromne kompetencje mogłoby doprowadzić do zli­ kwidowania tego organu w przyszłości jako zbędnego . W systemie szwajcarskim natomiast, obie izby Zgromadzenia Federal­ nego, tj. Rada Narodowa, będąca odpowiednikiem polskiego Sejmu oraz Rada Kantonów, która w tym systemie pełni rolę drugiej izby parlamentu, niają równe uprawnienia (art. 11). Zastosowano bowiem w tym systemie zasadę bikameralizmu. Kadencja obu izb trwa cztery lata, rozpoczyna się i kończy jednocześnie. W skład Rady Narodowej wchodzi 200 deputowa­ nych, a w skład rady kantonów 46 deputowanych. Zasadą są oddzielne obrady obu izb, a wyjątkowo np. podczas dokonywania wyboru rządu, 18 Por. B. Thompson, Textbook on Constitutional and Administrative Law, Blackstone Press Ltd., 1993, s.124 i nast. 19 Por. przypis 23, a także M. Alen, B. Thompson, B. Wallsh, Constitutional and Administrative Law, Biac- kstone Press Ltd., 1990. 20 Por. A. Meszorer, Brytyjski System Parlamentarny w zarysie, PWN, Warszawa 1962, s. 84. 21 Por. A. Łuczak, Wizja parlamentu w nowej konstytucji RP, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1994, s. 22 i nast. 10 Lech Matuszewski wykonywania prawa łaski obie izby mogą obradować wspólnie (art. 92). Procedura legislacyjna może mieć swój początek w jednej lub drugiej izbie. W konkretnym przypadku decyduje porozumienie przewodniczących obu izb, które musi być następnie zatwierdzone przez obie izby (art. 96). Równe ukształtowanie kompetencji obu izb spowodowało konieczność zorganizowa­ nia sprawnie działającego systemu zapobiegającego różnicom w uchwałach obu izb parlamentu. W tym celu wprowadzono instytucję konferencji pojed­ nawczej, składającej się z członków komisji obu izb (w równej liczbie). Celem tej konferencji jest wypracowanie uzgodnionego tekstu ustawy, któ­ ry następnie musi być zatwierdzony przez obie izby par lamentu (art. 31, 38 i 39). Jeśli natomiast nie dojdzie do uzgodnienia tekstu aktu prawnego, nad którym pracowała konferencja, uważa się, że jego uchwalenie nie doszło do skutku . Dwuizbowość wg szwajcarskiego modelu par lamentu ma rację bytu ze względu na federalną strukturę państwa. Rada Kantonów ma być repre­ zentantem interesów poszczególnych kantonów wchodzących w skład pań­ stwa szwajcarskiego, a rygorystyczne stosowanie zasady bikameralizmu w działaniu parlamentu powoduje często nadmierne wydłużanie się proce­ su legislacyjnego. Polski ustawodawca konstytucyjny, decydując się na utrzymanie zasady dwuizbowości w systemie organów władzy ustawodawczej, mógłby również skorzystać z form wprowadzonych przez systemy prawne państw, w któ­ rych procesy przechodzenia od ustroju totalitarnego do demokratycznego już się zakończyły lub nadal trwają, chociaż państwa te uporały się z roz­ wiązaniami ustrojowymi i uchwaliły nowe konstytucje. Jako przykład pań­ stwa pierwszego typu może posłużyć Królestwo Hiszpanii, natomiast jeśli chodzi o drugi typ państw - Republika Czech. W systemie organów władzy ustawodawczej Królestwa Hiszpanii, kon­ stytucja tego kraju z 27 grudnia 1978 r. wprowadza zasadę dwuizbowości. Kortezy Generalne składają się z dwóch izb: Kongresu Deputowanych oraz Senatu (art. 66 ust. 1). Senat hiszpański uczestniczy w procesie legislacyj­ nym poprzez prawo inicjatywy ustawodawczej oraz możliwość wprowadza­ nia poprawek lub zastosowania veta w stosunku do projektu ustawy, przygotowanego przez Kongres Deputowanych w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tekstu, a gdy chodzi o projekty uznane przez rząd lub Kongres Deputowanych za pilne termin ten ulega skróceniu do dwudziestu dni (art. 90). Kongres Deputowanych może stanowisko Senatu odrzucić większością absolutną głosów, a po upływie dwóch miesięcy od założenia veta senackiego przegłosowanie przez Kongres następuje zwykłą większo­ ścią głosów. Senat ma również prawo interpelowania rządu. Ponadto wyra­ ża zgodę na zastosowanie przez rząd środków przymusowych wobec Wspólnot Autonomicznych, wchodzących w skład Królestwa (art. 155). Zgo­ da taka musi zostać wyrażona absolutną większością głosów 2 3. W systemie 22 Por. P. Sarnecki, Rząd a Parlament Konfederacji Szwajcarskiej, Wyd. UJ., Rozprawy habilitacyjne nr 22, Kraków 1978. 23 Por. Konstytucja Królestwa Hiszpanii z 27 grudnia 1978 r., tłum. i wstęp T. Mołdawia, UW, WPiA, CPBP11.12, Warszawa 1990 r. Senat w systemie organów państwowych III RP 11 hiszpańskim druga izba ma racje bytu ze względu na federacyjny model zorganizowania państwa. W kraju o takiej strukturze podziału administra­ cyjnego istnienie drugiej izby gwarantuje reprezentowanie interesów poszcze­ gólnych regionów. W RP ze względu na unitarny charakter zorganizowania państwa izba o tego typu kompetencjach byłaby zbyteczna. Zgodnie z prze­ pisami Konstytucji Republiki Czeskiej z dnia 16 grudnia 1992 r. Parla­ ment składa się z dwu izb: Izby Poselskiej i Senatu. W skład Senatu wchodzi 81 senatorów wybieranych na okres sześciu lat, przy czym co dwa lata wybiera się jedną trzecią senatorów. Wybory do Senatu odbywają się z zachowaniem zasad tajności, powszechności, równości, bezpośredniości i proporcjonalności. Senat Republiki czeskiej nie może zostać rozwiązany. Prezydent może natomiast rozwiązać Izbę Poselską. W przypadku rozwią­ zania Izby Poselskiej, Senatowi przysługuje prawo uchwalania dekretów z mocą ustawy w sprawach, które wymagają unormowania przez ustawę, a nie mogą zostać odłożone w czasie, przy czym inicjatywa ustawodawcza w takich wypadkach przysługuje wyłącznie rządowi. Senat, podobnie jak Izba Poselska, działa na zasadzie permanencji. Senat ma prawo inicjatywy ustawodawczej. W procesie legislacyjnym pozycja Senatu jest podobna do tej, którą zajmuje polski Senat zgodnie z przepisami Małej Konstytucji, z tym tylko, że w systemie czeskim stanowisko Senatu może być przegło­ sowane przez Izbę Poselską zwykłą, a nie bezwzględną większością głosów. Senat nie ma w Czechach wpływu na tok prac nad ustawą budżetową, ani na kontrolę rządu. Tylko Senat natomiast ma prawo oskarżać Prezydenta przed Sądem Konstytucyjnym o zdradę stanu. Senat ponadto wyraża zgodę na mianowanie przez Prezydenta sędziów Sądu Konstytucyjnego oraz na pociągnięcie ich do odpowiedzialności karnej . Pozycja Senatu w systemie organów państwa Republiki czeskiej jest z pewnością silniejsza od pozycji drugiej izby w Polsce. Godnym odnotowa­ nia jest fakt wyłączenia możliwości jego rozwiązania przez prezydenta, a także możliwość wnoszenia aktu oskarżenia przeciwko prezydentowi do Sądu Konstytucyjnego. Takie uregulowanie pozycji czeskiego Senatu powo­ duje, że jego wpływ na życie polityczne w tym państwie może być znaczny. III. Ustawodawca konstytucyjny przygotowując nową, pełną Konstytu­ cję RP powinien, jeśli chodzi o parlament, rozstrzygnąć kilka znaczących kwestii. Po pierwsze - powinien rozwiązać problem struktury parlamentu; odpowiedzi wymaga pytanie, czy konstytucja ma utrzymać zasadę dwuizbo­ wości parlamentu, czy też przywrócić par lament jednoizbowy. Większość zgłoszonych projektów zakłada istnienie par lamentu dwuizbowego. Ta sprawa została niedawno rozstrzygnięta przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego, gdyż mimo oporu środowisk lewicowych Komi­ sja postanowiła, że druga izba parlamentu zostanie utrzymana. Innym problemem do rozwiązania będzie charakter prawny drugiej izby. Cenne wydają sie w tym zakresie propozycje KPN, aby wprowadzić w miarę ściśle określony podział kompetencji obu izb parlamentu. W przypadku, gdyby Por. Konstytucja Republiki Czeskiej, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1994 r. 12 Lech Matuszewski Senat miał się okazać najważniejszą izbą parlamentu pomocne mogłoby się okazać wykorzystanie mimo istotnych różnic pomiędzy systemem prawnym RP a systemem prawnym USA, wzorów amerykańskich, wg których Senat ma bardzo silną pozycję, a parlament jako całość funkcjonuje sprawnie. Gdyby ustawodawca przesądził w nowej Konstytucji RP o tym, by pozycja Senatu w systemie organów państwowych była o wiele niższa niż pozycja Sejmu, mógłby wykorzystać wzory brytyjskie. Natomiast wprowadzenie w Polsce modelu szwajcarskiego ze względu na brak tradycji rygorysty­ cznego stosowania zasady bikameralizmu byłoby trudne do zrealizowania w systemie parlamentarnym naszego kraju. Nie wdając się w głębsze rozważania przyjąć można, że pozostawienie instytucji Senatu w jego obecnym kształcie byłoby marnotrawieniem poli­ tycznych zdolności jego członków. THE SENATE IN THE SYSTEM OF STATE INSTITUTIONS OF THE THIRD POLISH REPUBLIC AS SEEN WITHIN THE PROJECT OF THE NEW CONSTITUTION S u m m a r y The author defines the role of the Senate in the Polish political system within the present legal regulations ( Act of Parliament of October 10, 1992), and discusses the problem of Senate elections as well as its constitutional place within the framework of the Seym (Diet), the President and Government. He goes on to analyse various proposals to the Senate question adopted by various political groups as well as those included in the future Constitution of the Third Republic. The author quotes the solutions adopted in other legal systems - not just countries of old demo­ cratic tradition, but the postcommunist ones as well.