Konstrukcja i rola instytucji międzynarodowej obserwacji wyborów  169  AGATA PYRZYŃSKA  Studenckie Koło Naukowe Prawa Wyborczego „Elektor”,  Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu  Konstrukcja i rola instytucji   międzynarodowej obserwacji   wyborów w świetle wybranych   regulacji prawnych  Genuine democratic elections are an expres- sion of sovereignty, which belongs to the peo- ple of a country, the free expression of whose will provides the basis for the authority and legitimacy of government1. Międzynarodowa obserwacja wyborów    – uwagi wprowadzające  Procedura wyłaniania przedstawicieli do organów władzy państwowej stanowi sine dubio niezwykle istotny element życia w demokratycznym państwie. Wybory, rozumiane jako złożony pro- ces wybierania przez obywateli przedstawicieli na określone stanowi- ska czy do pełnienia funkcji2, stanowią niejako warunek, od którego zależeć będzie całokształt procesów zachodzących w państwie. To bowiem reprezentanci, którym suweren w akcie głosowania powie- __________________ 1 Declaration of Principles for International Election Observation, opublikowano na stronie: [dostęp: 13.02.12]. 2 M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 9. AGATA PYRZYŃSKA  170  rza sprawowanie władzy państwowej, przejmują odpowiedzialność za kształtowanie przyszłej polityki państwa. Ważne zatem, aby wy- bory, jako preludium do sprawowania władzy państwowej, spełniały demokratyczne standardy określone zarówno w przepisach prawa międzynarodowego, jak i regulacjach wewnątrzpaństwowych. Pod- kreślić należy, iż prawdziwie demokratyczne, rywalizacyjne wybory są podstawowym warunkiem demokratycznych rządów. Państwa powinny więc dbałość o prawidłowy przebieg procedur wybor- czych uczynić jednym ze swych priorytetów. W literaturze podkreśla się, iż istotnym czynnikiem demokraty- zacji procesów wyborczych jest instytucja międzynarodowej obser- wacji wyborów3. Nadrzędnym aktem prawnym określającym jej istotę oraz zasady jest Deklaracja Zasad Międzynarodowej Obser- wacji Wyborów, a także stanowiący jej załącznik – Kodeks Postę- powania Międzynarodowych Obserwatorów Wyborów4. Oba te dokumenty przyjęte zostały 27 października 2005 r. w Nowym Jor- ku i należą do grupy aktów soft law. W związku z tym w kompeten- cji żadnego z sygnatariuszy Deklaracji nie leży możliwość nałożenia sankcji za nieprzestrzeganie jej postanowień. Niemniej jednak sze- reg organizacji, które zdecydowały się na przyjęcie owego aktu, kie- rują się założeniami wynikającymi z Deklaracji w prowadzonych przez siebie misjach obserwacyjnych. Jest to związane z faktem, iż została ona opracowana przez organ o szczególnym, wręcz pionier- skim znaczeniu dla obserwacji wyborów5 – Biuro Instytucji Demo- kratycznych i Praw Człowieka OBWE (ODIHR) z siedzibą w War- __________________ 3 J. Jaskiernia, Międzynarodowe obserwowanie wyborów jako czynnik demokratyzacji procesów wyborczych, [w:] A. Jamróz, S. Bożyk (red.), Z zagadnień współczesnych społe- czeństw demokratycznych, Białystok 2006, s. 91. 4 Declaration of Principles for International Election Observation oraz Declara- tion of Principles for International Election Observation, opublikowano na stronie: [dostęp: 13.02.12]. 5 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie misji ob- serwacji wyborów UE: cele, praktyka i przyszłe wyzwania (2007/2217(INI)), opu- blikowano na stronie: [dostęp: 10.02.12]. Konstrukcja i rola instytucji międzynarodowej obserwacji wyborów  171  szawie. ODIHR koordynuje całokształt misji monitorujących, które odbywają się we współpracy z OBWE, a te są dość częste. Podmioty podpisujące Deklarację zobowiązały się do współpracy w zakresie prowadzenia obserwacji. Warto zauważyć, iż wśród sygnatariuszy Deklaracji znalazły się organizacje bardzo zróżnicowane pod względem formy, genezy i obszaru działania. W katalogu tym należy odnotować obecność między innymi Unii Afrykańskiej, National Democratic Institute, ale także Komisji Europejskiej, Organizacji Narodów Zjednoczo- nych, aż po szczególnie zaangażowane w prowadzenie międzyna- rodowych obserwacji Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy i ODIHR. Tak duże zainteresowanie omawianą instytucją między- narodowej obserwacji wyborów jednoznacznie wskazuje, iż potrze- ba kontroli procesu wyborczego jest powszechnie dostrzegana. Ak- tywizm wykazywany przez szereg organizacji międzyrządowych i międzynarodowych organizacji pozarządowych bez wątpienia zasługuje na aprobatę. Deklaracja Zasad Międzynarodowej Obserwacji Wyborów jest, jak wspomniano, kluczowym, aczkolwiek niejedynym, aktem praw- nym odnoszącym się do międzynarodowej obserwacji wyborów. Zauważyć należy, iż obserwacje takie prowadzone są w ramach różnych struktur i organizacji. Każda z nich natomiast dąży do wy- pracowania własnego katalogu zasad, którymi będą kierować się delegowane przez nie misje obserwacyjne6. Dla przykładu, obser- wacje prowadzone w ramach Unii Europejskiej muszą być zgodne z regułami określonymi na gruncie Handbook for European Union Election Observation, zgodności z Election Observation Handbook wymaga się od obserwatorów reprezentujących OBWE. Autono- miczne reguły obserwacji przyjęło również Zgromadzenie Parla- mentarne Rady Europy w 2003 r. Podkreślić jednak należy, że ża- den ze stanowionych niezależnie zbiorów zasad nie powinien pozostawać w sprzeczności z Deklaracją. __________________ 6 M. Rulka, Międzynarodowe obserwowanie wyborów lokalnych – wnioski dla polskie- go samorządowego prawa wyborczego, [w:] S.J. Jaworski, K.W. Czaplicki (red.), Księga pamiątkowa z okazji obchodów 20-lecia demokratycznych wyborów, Warszawa 2011, s. 135. AGATA PYRZYŃSKA  172  Istota, etapy i zasady międzynarodowej   obserwacji wyborów  Definicja legalna międzynarodowej obserwacji wyborów za- warta została w pkt 4 Deklaracji: „Międzynarodowa obserwacja wyborów to: systematyczne, wyczerpujące i dokładne zbieranie in- formacji dotyczących przepisów, procesów i instytucji odnoszących się do prowadzenia wyborów i innych czynników związanych z całościowym środowiskiem wyborczym; bezstronna i profesjo- nalna analiza tych informacji; wyciągnięcie wniosków o charakterze procesów wyborczych w oparciu o najwyższe standardy w zakresie dokładności informacji i bezstronności analiz”7. Jak wynika z przy- toczonego fragmentu, na pojęcie międzynarodowej obserwacji wy- borów składają się trzy zasadnicze elementy: zbieranie informacji o regulacjach oraz samym przebiegu wyborów, analiza tych infor- macji oraz wyciągnięcie stosownych konkluzji w postaci zaleceń, rekomendacji czy sprawozdań. Pierwszy z wymienionych etapów obserwacji jest złożony, czę- sto rozciągnięty w czasie, tym samym niełatwy w praktyce. Na każdej misji spoczywa obowiązek przeprowadzenia wnikliwej i wyczerpującej obserwacji z zastosowaniem różnorodnych technik. Najczęściej badania takie przyjmują postać długookresową, co umożliwia w pełni kompleksowe badanie procesu wyborczego8. Misja taka, co do zasady, ocenia łącznie trzy okresy składające się na procedurę wyborczą: przedwyborczy, dnia głosowania oraz powy- borczy. Nie jest jednak wykluczone zawężenie obserwacji tylko do wybranego etapu wyborów czy nawet konkretnego zagadnienia wyborczego, jak na przykład funkcjonowania mechanizmu skarg wyborczych czy stosowania elektronicznych technik głosowania. Deklaracja expressis verbis stanowi, że obserwacja nie powinna jed- nak ograniczać się wyłącznie do samego dnia wyborów. Analo- giczną normę odnajdujemy na gruncie Kodeksu Dobrej Praktyki __________________ 7 Declaration of Principle, op. cit. 8 J. Jaskiernia, op. cit., s. 89. Konstrukcja i rola instytucji międzynarodowej obserwacji wyborów  173  w Sprawach Wyborczych9, przyjętego przez Komisję Wenecką. Każda misja obserwacyjna, bez względu na zakres prowadzonych obserwacji, powinna jednak jasno sformułować plan zamierzonego badania przed rozpoczęciem obserwacji. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, iż rozpoczęcie obserwacji nie może nastąpić, jeśli państwo przeprowadzające wybory nie spełni określonych wa- runków. Wśród najważniejszych obowiązków leżących po stronie państw-gospodarzy wymienia się przede wszystkim wykazanie przez nie chęci przyjęcia misji. Najczęściej następuje to w wyniku przesłania oficjalnego zaproszenia przez właściwy organ określony w przepisach prawa krajowego (przykładowo takimi organami mo- gą być minister spraw zagranicznych – Holandia, Centralna Komisja Wyborcza – Mołdawia10). Na państwie zapraszającym spoczywa tak- że obowiązek zapewnienia nieskrępowanego dostępu obserwatorów do wszystkich procedur i technik wyborczych, a także do osób mają- cych istotny związek z przeprowadzeniem wyborów, w tym kandy- datów czy nawet personelu mediów informacyjnych. Państwo takie musi ponadto zobowiązać się do tego, że żadna władza nie będzie podejmowała starań zmierzających do przeszkodzenia w działalności obserwatorów. Z jednej strony zastrzeżenie takie służyć powinno efektywnemu i sprawnemu przeprowadzeniu obserwacji, z drugiej zaś trzeba mieć na uwadze, iż międzynarodowa obserwacja wybo- rów prowadzona jest właśnie w interesie kraju przeprowadzającego wybory i społeczności międzynarodowej. Niecelowe byłoby zatem podejmowanie takowych działań przez państwa. Kolejnym z etapów procedury międzynarodowej obserwacji wy- borów jest wnikliwa analiza spostrzeżeń poczynionych przez między- narodowych obserwatorów. Deklaracja stanowi, iż ocena wszelkich uzyskanych informacji przez misję powinna być dokonana w sposób niezależny i bezstronny. Zauważyć należy, iż zachowanie politycznej bezstronności wśród uczestników misji nie jest ograniczone wyłącz- __________________ 9 Code of Good Practice in Electoral Matters, opublikowano na stronie: [dostęp: 10.02.12]. 10 M. Rulka, op. cit., s. 136. AGATA PYRZYŃSKA  174  nie do samej obserwacji i jej analizy. Obserwatorzy są bowiem obo- wiązani do „bezwzględnej i stałej bezstronności na obszarze państwa przyjmującego misję”. Dotyczy to także czasu wypoczynku, a zatem czasu wolnego obserwatorów. Nadto, obserwację cechować powinna dokładność, osąd obserwatorów zaś winien spełniać najwyższe stan- dardy dokładności informacji. Przy analizie obserwacji uczestnicy misji muszą potrafić odróżnić czynniki subiektywne od dowodów obiektywnych. Wnioski, w żadnym wypadku, nie mogą być wy- ciągane pochopnie, ale winny być wynikiem gruntownego i szcze- gółowego wnioskowania. Służy temu obowiązek leżący po stronie obserwatorów, polegający na konieczności prowadzenia dobrze udo- kumentowanego zapisu podejmowanych działań i obserwacji. Ob- serwatorzy opierają swoje wnioski wyłącznie na faktycznych i spraw- dzalnych danych, nie zaś na domysłach czy poszlakach. Wreszcie trzeci z elementów międzynarodowej obserwacji wy- borów – to sporządzenie stosownych oświadczeń, sprawozdań bądź zaleceń w zakresie procesów związanych z wyborami. Na ob- serwatorach ciąży obowiązek publicznego przedstawienia, we właś- ciwym czasie, dokładnych i bezstronnych informacji wynikających z działań podjętych przez misję sprawozdań. Określają one charak- ter monitorowanego procesu wyborczego. „Państwo-gospodarz” nie może pod żadnym pozorem utrudniać obserwatorom publiko- wania owych dokumentów. Dokonując analizy konstrukcji instytucji międzynarodowej ob- serwacji wyborów, nie sposób pominąć zagadnienia fundamental- nych zasad obserwacji proklamowanych przez Kodeks Postępowania Międzynarodowych Obserwatorów Wyborów11. Każdy podmiot an- gażujący się w procedurę monitorowania procesu wyborczego jest obowiązany do podpisania zobowiązania przestrzegania Kodeksu po uprzednim „zapoznaniu się i zrozumieniu jego treści”. Kodeks składa się z kilkunastu podstawowych zasad, które iunctim gwarantują uczciwość i prawość przebiegu misji obserwa- __________________ 11 Code of Conduct for International Election Observes, opublikowano na stro- nie: [dostęp: 13.02.12]. Konstrukcja i rola instytucji międzynarodowej obserwacji wyborów  175  cyjnej. Na czołowe miejsce w owym katalogu wysuwa się reguła respektowania suwerenności oraz międzynarodowych praw czło- wieka. Kodeks uznaje wybory za wyraz suwerenności mieszkań- ców kraju, w którym przeprowadzana jest elekcja. Co za tym idzie – poszanowanie praw człowieka i obywatela stanowić powinno priorytet nie tylko władz państwowych, ale także podmiotów zewnętrznych, czuwających nad prawidłowym przebiegiem wybo- rów. Z zasadą tą w ścisłym związku pozostaje obowiązek respek- towania praw kraju – gospodarza oraz autorytetu organów wybor- czych. Mieści się w tym nakaz poszanowania przez obserwatorów instrukcji przewidzianych przez prawo państw, a także powinność wykazywania respektu wobec urzędników państwowych. Nawet jeśli wstępne obserwacje wskazywać będą na nieprawidłowości, obserwatorzy nie mogą naruszać obowiązującego prawa państwa- -gospodarza. Kolejną dyrektywą wynikającą z Kodeksu jest obo- wiązek respektowania integralności międzynarodowej misji obser- wacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że każdy z obserwatorów jest przedstawicielem misji jako całości. W związku z tym wszyscy obowiązani są do przestrzegania odgórnych zaleceń kierownictwa misji, uczestniczenia w odprawach, a także dbania o prawidłowe funkcjonowanie całej misji. Na każdym z nich ciąży powinność in- formowania zwierzchników o jakichkolwiek niepokojących zacho- waniach zauważonych u innych uczestników misji. Z omawianą zasadą koresponduje także zakaz publicznego wyrażania osobi- stych komentarzy dotyczących prowadzonej obserwacji. Biorąc pod uwagę fakt, iż misja postrzegana jest jako całość, jej poszczególni przedstawiciele z wnioskami powinni powstrzymać się do momen- tu wypracowania wspólnego oświadczenia. Z uwagi na to, iż do- puszczalne jest prowadzenie międzynarodowej obserwacji przez kilka podmiotów jednocześnie, uczestnicy każdej misji powinni zo- stać zaopatrzeni we właściwą identyfikację. W tym miejscu warto także odnotować wyartykułowany przez Kodeks obowiązek współdziałania z innymi obserwatorami wyborów, zarówno lokal- nymi, jak i międzynarodowymi. Najczęściej obserwatorzy otrzymu- ją od kierownictwa misji uprzednie pouczenie w tej kwestii. Wresz- AGATA PYRZYŃSKA  176  cie wskazać należy, iż obserwatorzy w trakcie swoich działań muszą dbać o zachowanie dokładności oraz profesjonalizmu w ob- serwacji. Warunkiem sine qua non jest, o czym wspomniano wyżej, bezwzględne przestrzeganie politycznej bezstronności w trakcie trwania misji, w tym również w czasie odpoczynku. Podsumowując analizę zasad przyświecających międzynaro- dowym obserwatorom wyborów, dodać należy, iż bez względu na podejmowane czynności w ramach misji uczestnicy muszą pamię- tać o tym, iż pod żadnym pozorem nie wolno im przeszkadzać w procesie wyborczym. Obserwatorzy mogą zwracać uwagę urzędnikom wyborczym na ich nieprawidłowe działania, jednakże w taki sposób, aby nie krępować ich w wykonywaniu obowiązków. Międzynarodowe obserwowanie wyborów   na przykładzie Ukrainy  Idealnym przykładem państwa, w którym aktywność oficjal- nych obserwatorów wyborów zaznaczyła się w szczególnie wi- doczny sposób, jest Ukraina. W państwie tym bowiem pod wpły- wem silnej presji ze strony organizacji międzynarodowych monitorujących przebieg procedury wyborczej zaistniała koniecz- ność unieważnienia wyników głosowania w przypadającej na dzień 21 listopada 2004 r. drugiej turze wyborów na urząd Prezydenta Ukrainy. Instytucja oficjalnych obserwatorów obcych państw i organizacji międzynarodowych znana jest w systemie prawnym Ukrainy już od 1993 r.12 Obecnie obowiązującą regulacją, w której wiele uwagi po- święcono międzynarodowym obserwatorom, jest Ustawa o wybo- rach deputowanych ludowych Ukrainy z 2001 r.13 Zgodnie z jej po- __________________ 12 Ustawa z dnia 18 października 1993 r. o wyborach deputowanych ludowych Ukrainy. 13 Ustawa z dnia 18 października 2001 r. o wyborach deputowanych ludowych Ukrainy, znowelizowana przez Ustawę z dnia 7 lipca 2005 r. o wniesieniu zmian do ustawy o wyborach deputowanych ludowych Ukrainy. Konstrukcja i rola instytucji międzynarodowej obserwacji wyborów  177  stanowieniami przedstawiciele misji obserwacyjnych są rejestrowa- ni przez CKW na podstawie zgłoszeń pochodzących od obcych państw bądź organizacji międzynarodowych. Warto zauważyć, iż w roli międzynarodowych obserwatorów na Ukrainie ustawa zakazuje występować obywatelom ukraińskim. Dopuszczalne jest jedynie sprawowanie przez nich funkcji tłumaczy oficjalnych ob- serwatorów w lokalach wyborczych w trakcie posiedzeń komisji wyborczych. Międzynarodowi obserwatorzy nie są uczestnikami procesu wyborczego. Nie mają w związku z tym uprawnień do udziału w posiedzeniach komisji wyborczych na szczeblu lokalnym ani okręgowym. Nadto nie mogą wystąpić do sądu z żądaniem usunięcia naruszeń prawa. Niemniej jednak rola obserwatorów na Ukrainie jest nie do przecenienia. Misja monitorująca przebieg procedury wyborczej z ramienia ODIHR/OBWE, Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, Parlamentu Europejskiego oraz Zgromadzenia Parlamen- tarnego NATO (International Election Observation Mission – IEOM) w roku 2004 zwróciła uwagę na liczne przypadki łamania prawa wyborczego. W konsekwencji Sąd Najwyższy Ukrainy, jak wskazuje się w literaturze, pod presją organizacji międzynarodo- wych14 podjął uchwałę uchylająca postanowienie Centralnej Komisji Wyborczej o ogłoszeniu wyników wyborów. Konieczne było więc powtórzenie II tury w dniu 26 grudnia 2004 r. W swoim raporcie IEOM wskazała między innymi na liczne nadużycia w korzystaniu ze środków publicznych, problem kontro- li mediów ze strony państwa, a także liczne nieścisłości na listach wyborców. Misja zwróciła również uwagę na niepokojącą liczbę wydanych zaświadczeń o prawie do głosowania, z których skorzy- stało aż 5% wyborców w skali całego kraju15. Nie ulega wątpliwości, iż instytucja międzynarodowej obserwa- cji wyborów jest pozytywnym przejawem dbałości o zapewnienie, __________________ 14 J. Jaskiernia, op. cit., s. 77. 15 OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, opublikowano na stronie: [dostęp: 18.02.12]. AGATA PYRZYŃSKA  178  zgodnych z powszechnie obowiązującymi standardami, demokra- tycznych procedur wyborczych w poszczególnych krajach. Obec- ność międzynarodowych obserwatorów w trakcie procesu wybor- czego stanowi ważny przejaw zainteresowania międzynarodowej społeczności problemami, które dotykają państwo o słabiej ugrun- towanych praktykach demokratycznych. Z drugiej zaś strony, sta- nowi wyraz niezbędnej zmiany podejścia władz krajowych do po- trzeby poprawy jakości prawa wyborczego i praktyki wyborczej.