nr 2(26)2020 Agnieszka Vetulani-Cęgiel1 (Nad)reprezentacja interesów w procesie kształtowania polityki publicznej na przykładzie obszaru prawno-autorskiego w Polsce2 Streszczenie Artykuł poświęcony jest problematyce reprezentacji interesów w procesie kształtowa- nia polityki publicznej. W szczególności podejmuje kwestie związane z zarządzaniem regulacyjnym dotyczącym relacji z grupami interesu oraz strategii stosowanych przez interesariuszy w procesach konsultacyjnych. Ponadto omówiono rolę, jaką grupy interesu odgrywają w polityce publicznej. Analiza dotyczy działań polskich grup interesu w obsza- rze prawa autorskiego, który zasługuje na uwagę zarówno ze względu na różnorodność aktorów, jak i na asymetrię interesów. Przeprowadzona analiza pozwala stwierdzić, że działania podejmowane przez interesariuszy w zakresie wzmacniania reprezentacji swo- ich interesów prowadzą do „nadreprezentacji” tych interesów, co – przy braku odpowied- nich mechanizmów zarządzania regulacyjnego w zakresie udziału stron w konsultacjach – zwiększa ryzyko wystąpienia zjawiska „zawłaszczania regulacji” przez podmioty. Dane zostały zebrane w ramach monitoringu legislacyjnego projektów ustaw prawno-autorskich procedowanych w latach 2013–2019, a także w toku wywiadów półustrukturyzowanych przeprowadzonych w latach 2015–2018. W celu zilustrowania strategii lobbingowych za- stosowano metodę analizy sieci społecznych. Słowa kluczowe: reprezentacja interesów, grupy interesu, lobbing, prawo autorskie, kształtowanie polityki, konsultacje z interesariuszami Kody klasyfikacji JEL: K29, N44, O52, P14 DOI: 10.33119/KSzPP/2020.2.6 1 Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Wydział Nauk Politycznych i Dziennikarstwa, e-mail: a.vetulani-cegiel@amu.edu.pl, https://orcid.org/0000-0002-4986-6388 2 Badania zostały sfinansowane ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych w ramach finansowania stażu po uzyskaniu stopnia naukowego doktora na podstawie decyzji numer DEC-2014/12/S/ HS5/00006. 138 Agnieszka Vetulani-Cęgiel Studia z Polityki Publicznej (Over)representation of interests in the process of shaping public policies on the example of the legal-copyright area in Poland Abstract The article is focused on the issue of the representation of interests in the process of shap- ing public policies. In particular, it addresses issues related to regulatory management re- garding relations with interest groups and strategies used by stakeholders in consultation processes. In addition, we aim to discuss the role that interest groups play in public poli- cies. The analysis concerns the activities of Polish interest groups in the area of copyright, which deserves attention due to the diversity of actors and the asymmetry of interests. The analysis makes it possible to state that the actions taken by stakeholders in strength- ening the representation of their interests lead to “overrepresentation” of these interests, which – in the absence of appropriate regulatory management mechanisms for the partic- ipation of parties in consultations – increases the risk of the phenomenon of “regulatory capture” by entities. The data was collected as part of the legislative monitoring of drafts of legal-copyright laws proceeded in 2013–2019, as well as semi-structured interviews conducted in 2015–2018. In order to illustrate lobbying strategies, a method of analyzing social networks was used. Keywords: interest representation, interest groups, lobbying, copyright, policymaking, stakeholder consultation JEL Classification Codes: K29, N44, O52, P14 W niniejszym artykule problematyka reprezentacji interesów w procesie kształ- towania polityki publicznej w Polsce została omówiona na przykładzie działań pro- wadzonych w obszarze prawa autorskiego. Działania związane z reprezentacją inte- resów grup zainteresowanych jakimś obszarem polityki są ważne, ponieważ, z jednej strony, przyczyniają się do włączania obywateli w procesy legislacyjne, a z drugiej, do ustanawiania wyważonych regulacji prawnych. Podejście ustawodawcy do tej pro- blematyki świadczy też o modelu demokracji, jaki jest realizowany lub do jakiego się dąży w danym momencie. Obszar prawa autorskiego jako studium przypadku w rozważaniach nad rolą interesariuszy w kształtowaniu polityki i prawa został wybrany nieprzypadkowo. Przez wzgląd na szybki rozwój technologii komunikacyjnych, które stwarzają nowe moż- liwości w zakresie eksploatacji dzieł przez użytkowników Internetu (w tym również dzieł chronionych prawami autorskimi i pokrewnymi), problematyka prawa autor- skiego dotyka coraz większą część społeczeństwa. Ten stan rzeczy pociąga za sobą zmiany w zakresie reprezentacji interesów w postaci zapotrzebowania na reprezentację 139(Nad)reprezentacja interesów w procesie kształtowania polityki publicznej... nr 2(26)2020 rozproszonych interesów użytkowników. Rozwój technologii internetowych spowo- dował ponadto pojawienie się nowych kategorii interesariuszy, a mianowicie pośred- ników i usługodawców internetowych, świadczących usługi w zakresie rozmaitych platform (informacyjnych, agregacji treści, chmur itd.). Obszar prawa autorskiego wydaje się interesujący również ze względu na spe- cyficzny, tj. asymetryczny układ reprezentacji interesów, a także na wielość i różno- rodność występujących aktorów. Obydwa zjawiska wpływają na skuteczność działań lobbingowych podmiotów (zob. analizy na ten temat, np. Dür, Mateo, 2014; Far- rand, 2014; Haunss, Kohlmorgen, 2009; Horten, 2013; Littoz-Monnet, 2006; Vetu- lani-Cęgiel, 2015a; Yu, 2004). Badacze zwracają także uwagę na problem wyważa- nia interesów stron w regulacjach prawnych przez ustawodawcę (Gendreau, 2013; Hilty i in., 2008; Matthews, Žikovská, 2013; Meyer, Vetulani-Cęgiel, 2017). Jak się okazuje, w większości przypadków dochodzi do nieuwzględnienia interesów pod- miotów nieuprawnionych z tytułu praw autorskich i pokrewnych, czyli użytkowni- ków chronionych treści. Zrównoważona reprezentacja interesów w toku procesów konsultacyjnych i legi- slacyjnych jest jedną z kluczowych kwestii, która powinna być uregulowana w zakresie prowadzenia polityki publicznej. Uważa się, że brak takiej równowagi może prowa- dzić do „zawłaszczania regulacji” (regulatory capture) przez aktorów reprezentują- cych partykularne interesy (Rasmussen, 2015: 367). Stosując różne strategie, dążą oni bowiem do wprowadzania korzystnych dla siebie rozwiązań kosztem pozostałych stron. Dodajmy, że ryzyko nieuwzględnienia interesów wszystkich stron zwiększa się w warunkach asymetrycznej reprezentacji interesów lub nieobecności niektórych stron w konsultacjach, a także w sytuacji, gdy niektóre strony mają ułatwiony dostęp do decydentów (przy czym chodzi nie tylko o fizyczny dostęp, ale także o umiejęt- ność wykorzystania właściwego dyskursu – Farrand, 2014; Vetulani-Cęgiel, 2015b). W niniejszym artykule proponujemy dwutorowe ujęcie problematyki reprezentacji interesów, a mianowicie uwzględnienie z jednej strony mechanizmów instytucjonal- nych, a z drugiej strategii lobbingowych. Jeśli chodzi o te pierwsze, mamy na myśli zarządzanie regulacyjne w odniesieniu do relacji z interesariuszami, a w szczegól- ności procedury konsultacji, które w sposób praktyczny określają możliwości lob- bingu, ponieważ strukturyzują dostęp do decydentów. Z kolei uwzględnienie strategii pozwala spojrzeć na kwestię reprezentacji interesów i aktywności zainteresowanych stron. Z ogólnego punktu widzenia można stwierdzić, że badania nad grupami inte- resu w obszarze prawa autorskiego stają się ważnym przyczynkiem, służącym wyja- śnianiu kwestii ogólniejszych, związanych z życiem społecznym oraz procesami demokratyzacji. Dotyczą ponadto sfery praktyki, gdyż potwierdzają konkretne man- kamenty procedur konsultacyjnych w Polsce. 140 Agnieszka Vetulani-Cęgiel Studia z Polityki Publicznej Uwagi metodologiczne W artykule przyjęto neoinstytucjonalną perspektywę badawczą, ponieważ uwzględ- nia ona zależności między instytucjami a podmiotami. W odmianie historycznej tej perspektywy instytucje określane są jako zespół procedur formalnych i nieformal- nych, a także norm oraz konwencji zakorzenionych w strukturze ustroju politycz- nego (Jasiecki, 2013). Obrana perspektywa jest szczególnie przydatna w badaniach nad reprezentacją interesów, ponieważ pozwala spojrzeć na tę kwestię pod kątem współoddziaływania instytucji oraz aktorów niepaństwowych, jakimi są grupy inte- resu. O ile ogólny model lobbingu wynika z uwarunkowań ustrojowych, o tyle fak- tyczna rola interesariuszy w procesach politycznych, a przez to i w demokracji, jest na bieżąco kształtowana przez odpowiednie normy i procedury w ramach zarządza- nia regulacyjnego (regulatory governance). W szczególności chodzi o rozwiązania rejestrowe oraz procedury konsultacji z interesariuszami3. Z uwagi na fakt, iż celem pracy jest omówienie roli, jaką grupy interesu odgry- wają w polityce publicznej, rozważania zawarte w niniejszym artykule skupiają się na stosowanych przez te grupy strategiach oraz na ich implikacjach. Założono, że poprzez odpowiednie zarządzanie partycypacją interesariuszy w procesach konsul- tacyjnych (i tym samym legislacyjnych) można zapobiegać problemom wynikającym z nierównomiernej reprezentacji interesów stron w sferze publicznej. Analiza funkcjonujących w Polsce mechanizmów dotyczących reprezentacji inte- resów ma zwrócić uwagę zarówno na czynniki instytucjonalne, jak i te o charakte- rze lobbingowym. W przypadku tych pierwszych ma wykazać, że pośród narzędzi służących do zarządzania reprezentacją interesów w toku procesów kształtowania polityki i stanowienia prawa występują procedury konsultacji publicznych. W tym kontekście warto się zastanowić, w jakim zakresie polski ustawodawca reguluje kwe- stię konsultacji z interesariuszami oraz czy obecne procedury pozwalają na przeciw- działanie zagrożeniom wynikającym z nierównomiernej reprezentacji interesów. Przyjęto w pracy następującą hipotezę: H1: Istniejące w Polsce mechanizmy instytucjonalne dotyczące udziału interesariuszy w procesach konsultacyjnych (i legislacyjnych) nie pozwalają na zminimalizowanie ryzyka wystąpienia zjawiska „zawłaszczania regulacji” przez wpływowe podmioty. 3 Nie są omawiane w niniejszym artykule przepisy dotyczące rejestrowania działalności lobbingowej. Uregulowania w tym zakresie określają zwykle zasady dotyczące wstępu do budynku (przepustki) i akre- dytacji oraz odnoszą się do kontaktów personalnych. Z kolei procedury konsultacji określają możliwości udziału (a zatem i rolę) interesariuszy w procesie wytyczania polityki i stanowienia prawa (w sposób bardziej całościowy). 141(Nad)reprezentacja interesów w procesie kształtowania polityki publicznej... nr 2(26)2020 Omawiając mechanizmy lobbingowe, skoncentrowano się na działaniach kolek- tywnych grup interesu, ponieważ wydaje się, iż należą one do przemyślanych stra- tegii, stosowanych w celu wzmacniania interesów w toku procesów legislacyjnych. W szczególności interesujące jest, jakie strategie stosują strony w celu polepszenia reprezentacji interesów. Przeprowadzone badania pozwalają przyjąć hipotezę: H2: Podejmowane przez interesariuszy aktywne działania w zakresie wzmacniania reprezentacji swoich interesów prowadzą nie tylko do integracji danego środowiska, ale też do „nadreprezentacji” określonych interesów. W celu weryfikacji powyższych założeń zwrócono uwagę na uwarunkowania syste- mowe, które determinują model reprezentacji interesów oraz relacje z interesariuszami, a także określają ich rolę w demokracji. W szczególności omówiono uregulowania w zakresie konsultacji publicznych w procesach kształtowania polityki i stanowienia prawa oraz skonfrontowano rozwiązania stosowane w Polsce z rozwiązaniami unij- nymi (jako punkt odniesienia). Następnie skoncentrowano się na działaniach podej- mowanych przez zainteresowane strony w celu wzmocnienia reprezentacji swoich interesów. Dla zilustrowania strategii interesariuszy wykorzystano metodę analizy sieci społecznych z uwagi na fakt, że pozwala ona w sposób transparentny zwizuali- zować zależności między podmiotami w ujęciu statycznym (np. dotyczącym człon- kostwa) i jednocześnie dynamicznym (np. w odniesieniu do uczestnictwa w proce- sach konsultacyjnych). Wyniki analiz zostały uzyskane na podstawie danych pochodzących z oficjalnych źródeł, takich jak strony internetowe interesariuszy, strony rządowego procesu legi- slacji, oraz aktualnej literatury przedmiotu, a także opinii ekspertów monitorujących procesy legislacji w Polsce. Dane szczegółowe na temat procesów konsultacji zostały pozyskane w ramach monitoringu legislacyjnego4 i dotyczyły sześciu procesów legi- slacyjnych związanych z projektami ustaw w zakresie przepisów prawno-autorskich procedowanych w okresie od 2013 do 2019 roku. W toku tych procesów, na etapie prac rządowych, przeprowadzono pięć otwartych pisemnych konsultacji publicznych oraz jedno publiczne wysłuchanie zorganizowane przez komisję sejmową. Bada- nia objęły wszystkich interesariuszy uczestniczących w ww. konsultacjach. Zebrane dane zostały uzupełnione o informacje pochodzące z wielu półustrukturyzowanych wywiadów z przedstawicielami grup interesu (branż kreatywnych, organizacji spo- łeczeństwa obywatelskiego) i administracji publicznej. Respondenci reprezentowali grupy najbardziej aktywne w obszarze prawa autorskiego w Polsce. W niniejszym artykule zaobserwowane mechanizmy lobbingowe przedstawiono na przykładzie działań interesariuszy w obrębie branży kreatywnej. 4 Badania własne w ramach prac Obywatelskiego Forum Legislacji. 142 Agnieszka Vetulani-Cęgiel Studia z Polityki Publicznej Uwarunkowania instytucjonalno-prawne modelu reprezentacji interesów W systemach demokratycznych grupy interesów pełnią trzy funkcje: reprezenta- cyjną, ekspercką oraz kontrolną. Pierwsza z nich polega na reprezentowaniu określo- nego środowiska względem decydentów politycznych, stanowiąc ogniwo pośrednie w komunikacji między obywatelami a ustawodawcą. W ten sposób interesariusze artykułują potrzeby swojego środowiska oraz zabiegają o ochronę jego interesów (Antoszewski, 2003; Herbut, 2003). Druga funkcja, ekspercka, związana jest z prze- kazywaniem wiedzy. Grupy interesu, a zwłaszcza te, które reprezentują wąskie sek- tory gospodarki, posiadają specjalistyczną wiedzę na temat specyfiki oraz problemów występujących w danej branży, której to wiedzy nie ma ustawodawca. Ich zasadniczą rolą jest zatem dostarczanie ustawodawcy specjalistycznego wkładu merytorycznego (Bouwen, 2002; Gornitzka, Holst, 2015). Trzecią funkcją, jaką grupy interesu pełnią w demokracji, jest funkcja kontrolna. Zazwyczaj chodzi o kontrolę nad demokratycz- nością procesów stanowienia prawa, jaką sprawują organizacje strażnicze (watchdogi). Jednak już samo uczestnictwo różnych stron w procesach politycznych stanowi krok w kierunku zrównoważonej reprezentacji interesów, ponieważ daje szansę na mery- toryczną (i społeczną) kontrolę proponowanych rozwiązań prawnych, a w konse- kwencji na wyważone regulacje prawne. Odpowiednia reprezentacja interesów ma zatem fundamentalne znaczenie w procesie kształtowania polityki publicznej. To, w jaki sposób próbuje się kształtować relacje z interesariuszami, wynika z prze- słanek historycznych i ustrojowych, które określają rolę i miejsce interesariuszy w sys- temie politycznym5. Jeśli chodzi o model reprezentacji interesów w Polsce, podaje się, że w znacznej mierze został on ukształtowany przez tradycję korporacjonizmu socja- listycznego (Jasiecki, 2000). Nadal obserwuje się niski poziom zaufania społecznego do władzy oraz niską partycypację polityczną obywateli (Jasiecki, 2015). Lobbing był, i wciąż jest, utożsamiany z powiązaniami personalnymi oraz z naciskami biznesowymi na ustawodawcę, a także z zachowaniami nieetycznymi, a nie z działalnością orga- nizacji grup interesu (stowarzyszeń, zrzeszeń, fundacji) (Jasiecki, 2000; Kopka i in., 2018). Wprowadzane w 2005 roku w Ustawie o działalności lobbingowej (Ust. lobb., 5 W systemach pluralistycznych (np. w Stanach Zjednoczonych) grupy interesu rywalizują o dostęp do decydentów w warunkach konkurencji, która umożliwia uzyskiwanie dynamicznej równowagi wpływów społecznych w instytucjach władzy, natomiast w systemach o tradycjach korporatywistycznych (państwa europejskie) zinstytucjonalizowane formy dialogu (chodzi o dialog społeczny, czyli trójstronne negocja- cje ze związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców) zwykle przeważają nad mechanizmami w zakresie rejestracji lobbystów i konsultacji (Jasiecki, 2002: 118). Ciekawym przypadkiem jest system polityczny Unii Europejskiej, który łączy elementy obu modeli. 143(Nad)reprezentacja interesów w procesie kształtowania polityki publicznej... nr 2(26)2020 2005) regulacje były podyktowane zamiarem zapobiegania zjawiskom o charakterze korupcyjnym (Wiszowaty, 2010), ponieważ chodziło o zapewnienie przejrzystości w relacjach między decydentami a sferą biznesową. W rezultacie zostały ustanowione dwa rejestry osób prowadzących zawodową działalność lobbingową6, które nie obej- mują jednak interesariuszy instytucjonalnych, tj. organizacji grup interesu, a jedynie osoby fizyczne i podmioty gospodarcze. Ten, między innymi, fakt jest przedmiotem krytyki ze strony reprezentantów doktryny oraz ekspertów (Wiszowaty, 2010: 112; zob. też Ferfecki, 2018). Jeśli chodzi o konsultacje publiczne z interesariuszami, to funkcjonują w Polsce dwa mechanizmy, a mianowicie instytucja wysłuchania publicznego oraz pisemne konsultacje z interesariuszami7. Wysłuchanie zostało wprowadzone w 2005 r. (Ust. lobb., 2005, art. 8, 9) w dwóch odsłonach: parlamentarnej i rządowej. W założeniu wysłuchanie miało być jednym z elementów wprowadzania zasad jawności w działa- niach lobbingowych. Z uwagi jednak na fakt, że ten instrument nie jest obowiązkowy, ustawodawca nie wykorzystuje go w sposób regularny (Jasiecki, 2015: 111; Cianciara, 2018: 99). Jeśli zaś chodzi o obowiązek przeprowadzania konsultacji publicznych, wynika on z procedur zawartych w Regulaminie pracy Rady Ministrów (Reg. RM, 2013). Wprowadzenie tego instrumentu było m.in. wynikiem debat dotyczących potrzeby ulepszenia procesów stanowionego prawa, które zostały podjęte podczas Kongresu Wolności w Internecie w 2012 r., zorganizowanego w następstwie protestów przeciwko ACTA (Umowie handlowej dotyczącej zwalczania obrotu towarami podra- bianymi, Anti-Counterfeiting Trade Agreement) w związku z postulatami wprowadze- nia przejrzystości procesu legislacyjnego (Dür, Mateo, 2014; Meyer, Vetulani-Cęgiel, 2017). Inicjatywy mające na celu polepszenie standardów procesów legislacyjnych podejmowane były wielotorowo i zaowocowały m.in. opracowaniem tzw. Kodeksu Konsultacji (zawierającego „7 zasad konsultacji” określających główne reguły procesu konsultowania aktów prawnych – Wiaderek, 2015) czy też przyjęciem – wzorowa- nego na unijnej inicjatywie Smart/Better Regulation – rządowego programu „Lepsze regulacje na lata 2012–2015” (Program Lepsze Regulacje 2015, 2013)8. Funkcjonujące w Polsce procedury konsultacji nie są pozbawione mankamen- tów. Jednym z nich jest fakt, że mimo publicznego charakteru informacja o otwarciu 6 Jeden rejestr jest prowadzony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i jeden przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. 7 W Polsce równolegle funkcjonują zinstytucjonalizowane formy konsultacyjne w postaci dialogu społecznego (z udziałem związków zawodowych i pracodawców) oraz dialogu obywatelskiego (z udziałem organizacji pożytku publicznego). W niniejszym opracowaniu skupiamy się na mechanizmach konsultacji publicznych. 8 Wspomniany Kodeks Konsultacji został włączony do programu „Lepsze regulacje na lata 2012–2015” (Wiaderek, 2015). 144 Agnieszka Vetulani-Cęgiel Studia z Polityki Publicznej konsultacji przekazywana jest stronom w formie pisemnej wg rozdzielnika konstru- owanego przez ustawodawcę. W połączeniu z niezwykle krótkim terminem konsultacji (21 dni w przypadku projektów ustaw) ten stan rzeczy powoduje ryzyko pominięcia pewnych stron. Innym mankamentem jest obowiązek przeprowadzania konsultacji publicznych jedynie w przypadku pierwszej wersji danego projektu, w dodatku tylko na etapie rządowym prac legislacyjnych. Oznacza to brak podobnego obowiązku, jeśli chodzi o inne (niż rządowe) projekty aktów prawnych. Regulacje w zakresie konsultacji publicznych nie odnoszą się ponadto do kwestii równoważenia repre- zentacji interesów. Stosowana obecnie w Polsce praktyka legislacyjna zyskuje niskie oceny ekspertów. Wskazuje się, że ustawodawca nie docenia znaczenia konsultacji publicznych, stosuje tryby odrębne, skraca czas przeznaczony na konsultacje, pro- wadzi konsultacje pozorne lub prezentuje projekty rządowe jako poselskie (Obywa- telskie Forum Legislacji, 2019). Również na tle rozwiązań unijnych polskie mechanizmy konsultacyjne wykazują liczne deficyty. Obowiązujący w Unii Europejskiej (UE) model m.in. łączy mecha- nizm rejestrowy z konsultacyjnym (podmioty wpisane do unijnego rejestru słu- żącego przejrzystości otrzymują alerty dotyczące konsultacji w wybranych obsza- rach)9. Komisja Europejska kładzie nacisk na zapewnienie szerokiego dostępu do konsultacji. W tym celu stworzono specjalną platformę internetową, stanowiącą „pojedynczy punkt dostępu” do różnych konsultacji, wprowadzono 12‑tygodniowy okres na przesyłanie kontrybucji (co daje stronom czas na odpowiednie ustosun- kowanie się do sprawy), a ponadto przewidziano obowiązek tworzenia stron inter- netowych dedykowanych poszczególnym konsultacjom. W celu uniknięcia ryzyka zawłaszczania regulacji przez wpływowe strony, zwraca się uwagę na kwestię repre- zentacji interesów (European Commission, 2015: 73). W tym aspekcie przewiduje się konieczność identyfikacji interesariuszy w prowadzonych konsultacjach, a także zasięganie opinii u różnych podmiotów (w celu uniknięcia konsultowania się stale z tymi samymi stronami). Zaleca się również analizę kontrybucji z uwzględnieniem 9 Unijny model reprezentacji interesów został ukształtowany w związku z tzw. deficytem demokracji w UE (Kurczewska, 2008). Włączanie obywateli do procesów decyzyjnych w UE miało zagwarantować społeczne poparcie dla działań na szczeblu unijnym, czyli tzw. demokratyczną legitymizację „na wejściu” do systemu politycznego oraz na „wyjściu” (Scharpf, 1999). Zgodnie z koncepcją demokracji partycypacyjnej uczestnictwo grup interesu w konsultacjach miało zapewnić legitymację „na wejściu” (Saurugger, 2008: 1276). Z kolei mechanizmy demokracji deliberatywnej (wg J. Habermasa), określające udział interesariuszy w debacie publicznej na zasadach równości stron, argumentacji i równowagi interesów, miały zapewnić legitymizację „na wyjściu”, czyli przyczyniać się do polepszenia jakości polityki publicznej (Crespy, 2014). Mimo że niektórzy podają jednak w wątpliwość to, na ile reprezentacja interesów spełnia przesłanki „demokratyczności” oraz czy pozwala ona faktycznie zapobiegać deficytowi demokracji UE (Kohler- -Koch, 2010), działania podjęte w zakresie włączania obywateli do procesów decyzyjnych zaowocowały wykształceniem rozwiniętego (wzorcowego) modelu w zakresie zarządzania reprezentacją interesów. 145(Nad)reprezentacja interesów w procesie kształtowania polityki publicznej... nr 2(26)2020 poszczególnych kategorii interesów (szerzej na ten temat: Vetulani-Cęgiel, 2017). Praktyka pokazuje ponadto, że Komisja Europejska wykorzystuje szeroki wachlarz narzędzi konsultacyjnych w toku formułowania swoich polityk (konsultacje publiczne online, publiczne wysłuchania, ankiety, grupy doradcze, konsultacje dwustronne, konferencje, seminaria itd.). Reasumując, można stwierdzić, iż ustawodawca polski, w przeciwieństwie do unij- nego, w niewielkim tylko stopniu dostrzega pozytywną rolę interesariuszy w demo- kracji, mimo że są oni źródłem wiedzy eksperckiej i branżowej, a ponadto – repre- zentując interesy społeczne – pełnią funkcję kontrolną. Mechanizmy dotyczące reprezentacji interesów w obszarze prawa autorskiego Specyfika reprezentacji interesów Prawo autorskie dotyczy różnych interesów i obszarów. Po pierwsze, obowią- zuje tam, gdzie chodzi o ekonomiczne interesy podmiotów uprawnionych z tytułu praw autorskich i pokrewnych, działających w tzw. branżach kreatywnych, a po dru- gie, dotyczy interesów użytkowników chronionych treści. Jeśli chodzi o podmioty uprawnione, są nimi osoby wnoszące pierwiastek twórczy do dzieła (twórcy, arty- ści) lub przyczyniające się do eksploatacji przedmiotów ochrony w sposób finan- sowy (producenci, wydawcy). Z kolei wśród użytkowników wyróżnia się podmioty instytucjonalne (biblioteki, archiwa) oraz tzw. użytkowników końcowych, czyli osoby fizyczne, internautów itp. W większości przypadków podmioty uprawnione działają w sferze publicznej poprzez swoje organizacje. I tak, interesy branżowe są zwykle reprezentowane przez izby gospodarcze i stowarzyszenia sektorowe, których członkami są inne stowarzysze- nia lub osoby fizyczne, albo też firmy, a także przez organizacje zbiorowego zarządza- nia prawami autorskimi pokrewnymi. Nie oznacza to jednak, że w sferze publicznej nie można zaobserwować aktywności pojedynczych podmiotów gospodarczych. Jeśli chodzi o interesy użytkowników, zwykle są one reprezentowane przez takie orga- nizacje pozarządowe, jak stowarzyszenia, fundacje, a także think-tanki (w zakresie interesów rozproszonych) oraz instytucje i organizacje kultury, które działają samo- dzielnie bądź pod egidą swoich organizacji parasolowych. Analiza reprezentacji interesów w obszarze prawa autorskiego skłania do stwier- dzenia, że charakteryzuje się ona pewną asymetrią, jeśli chodzi o liczbę występują- cych podmiotów (Vetulani-Cęgiel, 2014). Otóż w obszarze tym działa dużo więcej 146 Agnieszka Vetulani-Cęgiel Studia z Polityki Publicznej organizacji grup interesu, które reprezentują podmioty uprawnione z tytułu praw autorskich lub pokrewnych (twórcy, artyści, producenci branży muzycznej i audio- wizualnej itd.) w stosunku do tych, które reprezentują interesy użytkowników chro- nionych treści. Zaistniałą nierówność w reprezentacji interesów (na korzyść pod- miotów uprawnionych) pogłębia różnica w rodzaju organizacji reprezentujących interesy podmiotów uprawnionych oraz użytkowników. Podczas gdy interesy tych pierwszych są reprezentowane przez organizacje branżowe/sektorowe, które lobbują za konkretnymi przepisami prawno-autorskimi, w imieniu interesów użytkowników występują organizacje o szerszym profilu działania (organizacje pozarządowe bro- niące interesu publicznego lub interesów rozproszonych albo organizacje strażni- cze), dla których regulacje prawno-autorskie są jednym z wielu obszarów działań. Strategie w obszarze reprezentacji interesów10 Uwagi ogólne Z uwagi na fakt, że poszczególne typy grup i kategorii interesów (biznesowe, zawodowe, obywatelskie) są dobrze opisane w literaturze, wiadomo, iż mają one różne preferencje w obieraniu strategii działań. Niektórzy badacze twierdzą, że typ grupy nie przekłada się na skuteczność działań lobbingowych (Klüver, 2012), a inni zwracają uwagę na zależność wyboru strategii od typu grup lub typu intere- sów (biznesowe/pozarządowe). Badania dotyczą zarówno strategii bezpośrednich i pośrednich (Binderkrantz, 2008; Dür, Mateo, 2013), jak i działań kolektywnych. Jeśli chodzi o te ostatnie, analizuje się preferencje grup w zakresie powoływania orga- nizacji lub innych działań wspólnych (De Bruycker i in., 2019), tworzenia różnego rodzaju koalicji (Klüver, 2011; Junk, 2019) czy sieci powiązań (Haunss, Kohlmor- gen, 2010; Heaney, 2014). Jedną ze strategii lobbingowych jest udział w konsultacjach, zarówno o cha- rakterze inkluzywnym (internetowe konsultacje publiczne) (Quittkat, 2011), jak i ekskluzywnym/deliberacyjnym (grupy eksperckie, grupy robocze, wysłuchania). Zwłaszcza te ostatnie cieszą się dużym zainteresowaniem interesariuszy (Quittkat, Kotzian, 2011: 412). Warto zauważyć, że w niektórych przypadkach strategie lobbin- gowe są wprost nakierowane na otwarcie przez ustawodawcę tego rodzaju konsultacji 10 Dane zawarte w tym artykule stanowią część analizy przedstawionej w przyjętej do druku mono- grafii A. Vetulani-Cęgiel, Polski lobbing w obszarze prawa autorskiego na tle systemu unijnego. 147(Nad)reprezentacja interesów w procesie kształtowania polityki publicznej... nr 2(26)2020 (Vetulani-Cęgiel, 2014: 218–219), ponieważ już samo zapewnienie sobie w nich udziału jest kluczowe dla skuteczności lobbingowej. W Polsce średnia liczba podmiotów uczestniczących w konsultacjach inklu- zywnych, otwieranych w latach 2013–2018 w badanym obszarze, utrzymywała się na poziomie 38 uczestników11. Łącznie w konsultacjach wzięło udział 147 podmio- tów, jednak tylko nieco ponad 1/3 z nich (dokładnie 58) uczestniczyła w więcej niż w jednej konsultacji. W tej grupie 39 reprezentowało interesy podmiotów, 17 – użyt- kowników (instytucji kultury oraz obywateli) i 1 – środowisko akademickie. Fakt ten potwierdza asymetrię interesów wśród aktywnych uczestników polskich procesów konsultacyjnych. Z badań wynika ponadto, że najbardziej zaangażowane w procesy konsultacyjne były organizacje zbiorowego zarządzania prawami podmiotów upraw- nionych. Badania nad partycypacją interesariuszy w konsultacjach dotyczących prawa autorskiego pozwoliły na wyodrębnienie kilku typów strategii działań kolektyw- nych, które uwzględniają logikę członkostwa oraz usieciowienie środowiska. W dal- szej części pracy skoncentrujemy się na takich kierunkach działań, jak zwiększanie reprezentatywności, podejmowanie aktywności zrzeszeniowej, strategie w procesie konsultacji oraz powiązania personalne. Członkostwo w organizacjach Zwiększanie reprezentatywności Organizacje grup interesu, niezależnie od własnej struktury (zrzeszeniowej lub nie), w celu (jeszcze) lepszej reprezentacji interesów swojego środowiska, powołują nierzadko własne organizacje, tzw. organizacje parasolowe. Uważa się, że im większa jest liczba członków (stowarzyszeń i/lub pojedynczych podmiotów) w danej organi- zacji parasolowej, tym większą posiada ona reprezentatywność względem ustawo- dawcy (dlatego też, chcąc wzmocnić swoją pozycję względem innych podmiotów, grupy parasolowe dążą do reprezentowania znaczącej liczby aktorów). Podmioty o szerokim, międzysektorowym zakresie działań są zatem bardziej reprezentatywne od organizacji parasolowych, działających w obrębie jakiejś specyficznej branży. 11 W jednym tylko przypadku liczba uczestników przekroczyła 100. Z uwagi na wyjątkowo szeroką partycypację, wynikającą z zakresu przedmiotowego planowanej regulacji, liczba ta nie została wliczona do średniej. 148 Agnieszka Vetulani-Cęgiel Studia z Polityki Publicznej Jeśli jednak spojrzeć na reprezentatywność konkretnych podmiotów przez pry- zmat prowadzonych konsultacji publicznych w danym obszarze, to kwestia repre- zentatywności danej organizacji staje się względna. W perspektywie sektorowej dys- proporcje między różnymi organizacjami parasolowymi nie zawsze są widoczne, ponieważ te duże, międzysektorowe, i tak reprezentują w danych konsultacjach obsza- rowych tylko interesy konkretnych (zainteresowanych) środowisk. Ponadto zdarza się, że organizacje o zbyt szerokim profilu działania nie uczestniczą w sektorowych konsultacjach, mimo iż mają dużą reprezentatywność w swoim sektorze. Dzieje się tak, gdy nie zdołają wypracować konsensusu wśród swoich członków. KonsultOZZeg1 ZwPr1 IG3 IG4 P7 Stow6 IG2 Stow1 IG1 P6 P5 P3 P4 P8 P1 IG5 OZZ1 OZZ3 OZZ4 Stow3 OZZ5 OZZ2 Stow4 Stow2 F1 F2 Stow5 Rysunek 1. Reprezentatywność organizacji względem ustawodawcy Stow – stowarzyszenie, IG – izba gospodarcza, OZZ – organizacja zbiorowego zarządzania, P – podmiot gospodarczy, ZwPr – związek pracodawców, F – fundacja Źródło: opracowanie własne. Mimo powyższych uwag analiza udziału organizacji w konsultacjach publicz- nych pokazuje, że pewne organizacje okazują się bardziej reprezentatywne od innych. Rysunek 1 przedstawia schemat odzwierciedlający reprezentatywność organizacji względem ustawodawcy polskiego podczas konsultacji w sprawie Projektu ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi12, pozwala- jący zaobserwować, które z organizacji parasolowych, biorących udział w konsulta- cjach, reprezentują interesy większej liczby podmiotów i tym samym, które z nich 12 Dostęp do procesu konsultacji: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12297411. 149(Nad)reprezentacja interesów w procesie kształtowania polityki publicznej... nr 2(26)2020 są bardziej reprezentatywne dla ustawodawcy (większe węzły). Reprezentatywność dotyczy podmiotów, które biorą bezpośrednio udział w konsultacjach i jednocześnie reprezentują interesy swoich członków (podmioty oznaczone kolorem niebieskim). Rysunek potwierdza dysproporcje w zakresie reprezentatywności pomiędzy poszczególnymi organizacjami parasolowymi. Można zatem sądzić, że argumenty przedstawiane przez bardziej reprezentatywne podmioty będą bardziej przekonujące dla ustawodawcy od tych, które są zgłaszane przez pojedyncze podmioty lub grupy reprezentujące mniejszą liczbę aktorów w danym sektorze. Aktywność zrzeszeniowa Analizując aktywność podmiotów w sferze publicznej, łatwo dostrzec, że zabie- gają one o reprezentację swoich interesów poprzez organizacje parasolowe. Dokładne przyjrzenie się ich przynależności pokazuje jednak, iż w wielu przypadkach są one członkami więcej niż jednej organizacji, co z kolei uprawnia do mówienia o dużej „aktywności zrzeszeniowej” podmiotu. Im większa jest przynależność podmiotu do różnych organizacji, tym szerzej reprezentowane są jego interesy. Można wyróżnić dwa rodzaje aktywności zrzeszeniowej – poziomą i pionową. W przypadku tej pierwszej dany podmiot jest członkiem wielu różnych organi- zacji parasolowych. Tego typu przypadek odzwierciedla przykład przedstawiony na rysunku 2, który uwidacznia przynależność podmiotu P7 do aż pięciu organiza- cji parasolowych, podmiotu P1 do trzech organizacji, a pozostałych tylko do dwóch. Niewątpliwie interesy podmiotu P7 są reprezentowane w większym stopniu w sto- sunku do interesów pozostałych podmiotów tej branży. IG3 IG4 ZwPr1 Stow1 IG1 Stow6 IG6 P7 P1 P3 P4 P8 Rysunek 2. Aktywność zrzeszeniowa (pozioma) Stow – stowarzyszenie, IG – izba gospodarcza, P – podmiot gospodarczy, ZwPr – związek pracodawców Źródło: opracowanie własne. Z kolei aktywność zrzeszeniowa pionowa zachodzi w sytuacji, gdy dany pod- miot przynależy do dwóch organizacji parasolowych i jednocześnie jedna z tych 150 Agnieszka Vetulani-Cęgiel Studia z Polityki Publicznej organizacji (parasolowych) jest członkiem tej drugiej. Okazuje się, iż nie są to przy- padki odosobnione. Rysunek 3 ilustruje trzy przykłady tego typu. Stow1 IG1 P1P7 Stow6 IG2 Rysunek 3. Aktywność zrzeszeniowa (pionowa) Stow – stowarzyszenie, IG – izba gospodarcza, P – podmiot gospodarczy Źródło: opracowanie własne. Im większa jest aktywność zrzeszeniowa danego podmiotu, tym bardziej zinte- growane jest środowisko. Można także zauważyć, że interesy podmiotów bardziej aktywnych są powielane w przypadku członkostwa w wielu organizacjach paraso- lowych, co prowadzi do nadreprezentacji ich interesów. Działania w toku konsultacji Procesy konsultacyjne stanowią dobre pole obserwacji dla zrozumienia mecha- nizmów funkcjonujących podczas reprezentowania swoich stanowisk przez grupy interesów. Okazuje się, iż niektóre organizacje biorą udział w konsultacjach samo- dzielnie, niezależnie od tego, że w ich imieniu głos zabiera także organizacja para- solowa, której są członkiem, i w ramach której dochodzi do uzgadniania wspólnego stanowiska. Dobrym przykładem ilustrującym tego typu sytuację są konsultacje dotyczące zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi. Rysunek 4 pokazuje, że podmioty, które należą do organizacji parasolowej (Stow1), i które jednocześnie partycypują w konsultacjach równolegle (niezależnie), są lepiej reprezentowane w stosunku do pozostałych grup, które są członkami tej samej organizacji parasolowej (Stow1), a które nie wysuwają stanowisk samodziel- nie. Ten typ uczestnictwa można nazwać „bajpasowaniem” (omijaniem) organizacji parasolowych. Dodatkowo interesy tych podmiotów są też mocniej reprezentowane w stosunku do pozostałych organizacji biorących udział w konsultacjach, niezrze- szonych w organizacji Stow1. Taki stan rzeczy prowadzi również do nadreprezentacji 151(Nad)reprezentacja interesów w procesie kształtowania polityki publicznej... nr 2(26)2020 ich interesów (na rysunku 4 większe węzły odpowiadają podmiotom, które silniej reprezentują swoje interesy). Stow3 Stow1 KonsultOZZeg2 OZZ6 OZZ8 OZZ9 OZZ12 OZZ11 Stow4 Stow5 Stow2 F2 F1 OZZ3 OZZ5 OZZ4 OZZ2 OZZ1 OZZ7 OZZ10 OZZ11 OZZ12 OZZ8 OZZ9 OZZ6 OZZ10 OZZ7 Rysunek 4. Bajpasowanie organizacji parasolowych w konsultacjach Stow – stowarzyszenie, F – fundacja, OZZ – organizacja zbiorowego zarządzania Źródło: opracowanie własne. Powiązania personalne Jak już zostało powiedziane, organizacje parasolowe reprezentują interesy swoich organizacji członkowskich względem ustawodawcy. Członkostwo w organizacjach o szerszym zasięgu (stowarzyszenia, izby gospodarcze) świadczy też o istnieniu zależ- ności między poszczególnymi podmiotami w zakresie formalnej reprezentacji inte- resów. Sam fakt członkostwa nie ukazuje jednak faktycznych relacji, jakie zachodzą pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Aby lepiej zobrazować to zjawisko, należy jeszcze uwzględnić powiązania personalne. Mamy tu na myśli powiązania wynika- jące z funkcji pełnionych formalnie przez przedstawicieli różnych podmiotów/orga- nizacji w organach innych organizacji (np. zasiadanie w zarządzie, komisjach rewi- zyjnych, sądach koleżeńskich itp.). Poniżej, tytułem przykładu, przedstawiamy trzy schematy odzwierciedlające zależności, które występują pomiędzy interesariuszami branży kreatywnej, i które wynikają z: członkostwa w organizacjach (linie kierunkowe 152 Agnieszka Vetulani-Cęgiel Studia z Polityki Publicznej – rysunek 5), powiązań personalnych (linie czerwone – rysunek 6) oraz jednocze- śnie z powiązań personalnych i członkostwa (rysunek 7). Stow1 OZZ2 P2P1 IG1 OZZ1 IG2 Rysunek 5. Członkostwo w organizacjach parasolowych Stow – stowarzyszenie, IG – izba gospodarcza, OZZ – organizacja zbiorowego zarządzania, P – podmiot gospodarczy Źródło: opracowanie własne. Stow1 OZZ2 P2P1 IG1 OZZ1 IG2 Rysunek 6. Powiązania personalne między podmiotami Stow – stowarzyszenie, IG – izba gospodarcza, OZZ – organizacja zbiorowego zarządzania, P – podmiot gospodarczy Źródło: opracowanie własne. Stow1 OZZ2 P2P1 IG1 OZZ1 IG2 Rysunek 7. Powiązania personalne i zależności wynikające z członkostwa Stow – stowarzyszenie, IG – izba gospodarcza, OZZ – organizacja zbiorowego zarządzania, P – podmiot gospodarczy Źródło: opracowanie własne. 153(Nad)reprezentacja interesów w procesie kształtowania polityki publicznej... nr 2(26)2020 Jeśli uwzględni się powiązania personalne pomiędzy poszczególnymi podmio- tami, działającymi w ramach jednej branży, to okazuje się, że stopień zintegrowania środowiska jest znacznie większy. De facto reprezentowanie interesów określonego środowiska poszerza się o inne podmioty, ponieważ organizacje parasolowe, wyra- żając jakąś opinię, przedstawiają nie tylko interesy swoich formalnych członków, ale także (częściowo) innych podmiotów, które zasiadają w ich strukturach. *** Analiza partycypacji interesariuszy w konsultacjach publicznych dotyczących przepisów prawa autorskiego pozwala na spojrzenie na kwestię reprezentacji inte- resów w ujęciu dynamicznym, tzn. jako na strategię lobbingową prowadzoną w celu poprawy skuteczności działań podczas zabiegania o ochronę interesów. Zidenty- fikowane strategie dotyczące zachowań kolektywnych (w kontekście członkostwa w organizacjach, udziału w procesie konsultacji i powiązań personalnych) świadczą, z jednej strony, o dużym zintegrowaniu środowiska, a z drugiej, o pewnej „nadre- prezentacji” interesów niektórych grup. Nadreprezentacja interesów to z pewnością jeden z czynników, który odgrywa dużą rolę w działalności grup lobbingowych. Między innymi w ten sposób grupy dążą do osiągnięcia sukcesu. Chociaż inkluzywny charakter konsultacji publicznych daje szansę na udział wszystkim zainteresowanym stronom, to nadmierna reprezentacja interesów pewnych aktorów skutkuje niekiedy fałszywą oceną potrzeb społecznych przez ustawodawcę, gdyż głos środowisk nadreprezentowanych jest po prostu bardziej słyszalny. Ryzyko jest tym większe, im większa jest asymetryczność układu interesów. Dlatego też niepożądana jest niska frekwencja jakichś podmiotów w konsultacjach, zwłaszcza gdy reprezentują one interesy grup słabszych (np. interesy rozproszone). Przy słabej reprezentacji jakiejś strony zwiększa się ryzyko zawłaszczenia regulacji przez grupy bardziej aktywne i silniej zabiegające o reprezentację własnych interesów. W celu zapobiegania wyżej opisanym, niekorzystnym, zjawiskom stosuje się odpowiednie zarządzanie regulacyjne strukturyzujące partycypację interesariuszy w ramach procesów kształtowania polityki publicznej. Przykładem tego typu rozwią- zań są unijne procedury konsultacji, które wymuszają dążenie do osiągnięcia zrów- noważonej reprezentacji interesów. W szczególności kładzie się nacisk na: widocz- ność konsultacji, szeroką partycypację, a także dywersyfikację metod konsultacyjnych oraz skrupulatną identyfikację interesariuszy. Polski ustawodawca nie rozwiązuje (jeszcze) problemów w tym zakresie. Do mankamentów szczególnie widocznych należą m.in.: brak dobrych metod rozpowszechniania informacji o konsultacjach (brak efektywnych mechanizmów internetowych) i stosowanie rozdzielnika, krótki czas przeznaczony na przesyłanie kontrybucji, nieefektywny mechanizm rejestrów 154 Agnieszka Vetulani-Cęgiel Studia z Polityki Publicznej lobbingowych (nieuwzględnianie lobbingu prowadzonego przez podmioty gru- powe), a także obowiązek przeprowadzania konsultacji jedynie w przypadku rządo- wych projektów aktów prawnych. Brak kontrolnych mechanizmów w procedurach regulujących reprezentację interesów w konsultacjach stwarza ryzyko uzyskiwania skrzywionych wyników konsultacji z uwagi na nieuwzględnianie interesów stron nieobecnych. Sytuacje tego typu mogą w rezultacie prowadzić do przyjmowania niewyważonych mechanizmów prawnych. Konkludując, podejmowane przez interesariuszy aktywne działania w zakresie wzmacniania reprezentacji swoich interesów oprócz tego, że prowadzą do integracji środowiska, przyczyniają się do „nadreprezentacji” interesów pewnych stron. Tym samym wydaje się, iż przyjęte na wstępie pracy założenia mogą być potwierdzone. Przy braku odpowiednich mechanizmów zarządzania regulacyjnego zwiększa się ryzyko „zawłaszczania regulacji” przez podmioty wpływowe, a istniejące w Polsce mechanizmy instytucjonalne nie pozwalają na zminimalizowanie ryzyka wystąpie- nia tego negatywnego zjawiska. Bibliografia Antoszewski, A. (2003). Grupy interesu w systemie politycznym, w: Grupy interesu. Teorie i działanie, Machelski Z., Rubisz L. (red.). Toruń: Wydawnictwo Adam Marszałek. Binderkrantz, A. (2008). Different Groups, Different Strategies: How Interest Groups Pursue Their Political Ambitions. Scandinavian Political Studies 31 (2): 173–200, http://doi.wiley. com/10.1111/j.1467–9477.2008.00201.x Bouwen, P. (2002). Corporate lobbying in the European Union: The logic of access. Journal of European Public Policy 9 (3): 365–390. Cianciara, A. K. (2018). Hasło: Parlamentarne wysłuchanie publiczne, w: Leksykon lobbingu w UE, Czub J. F., Vetulani-Cęgiel A. (red.). Warszawa: Dom Wydawniczy Elipsa. Crespy, A. (2014). Deliberative Democracy and the Legitimacy of the European Union: A Reappraisal of Conflict. Political Studies 62 (1_suppl): 81–98, http://journals.sagepub. com/doi/10.1111/1467–9248.12058 De Bruycker, I., Berkhout, J., Hanegraaff, M. (2019). The paradox of collective action: Linking interest aggregation and interest articulation in EU legislative lobbying. Governance 32 (2): 295–312, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/gove.12373 Dür, A., Mateo, G. (2013). Gaining access or going public? Interest group strategies in five European countries. European Journal of Political Research 52 (5): 660–686, http://doi. wiley.com/10.1111/1475–6765.12012 Dür, A., Mateo, G. (2014). Public opinion and interest group influence: how citizen groups derailed the Anti-Counterfeiting Trade Agreement. Journal of European Public Policy 21 (8): 1199–1217, http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13501763.2014.900893 155(Nad)reprezentacja interesów w procesie kształtowania polityki publicznej... nr 2(26)2020 European Commission (2015). Better Regulation Guidelines, Commission Staff Working Document, Strasbourg, 19.5.2015, SWD (2015) 111 final, COM(2015) 215 final SWD (2015) 110 final. Farrand, B. (2014). Networks of power in digital copyright law and policy: Political salience, expertise and the legislative process. Abingdon, OX: Routledge. Ferfecki, W. (2018, February 21). W Sejmie nie ma już lobbystów. Rzeczpospolita, https://www. rp.pl/Polityka/302219907‑W-Sejmie-juz-nie-ma-lobbystow.html Gendreau, Y. (2013). Balancing the Balance. IIC–International Review of Intellectual Property and Competition Law 44 (6): 623–625, http://link.springer.com/10.1007/s40319-013-0091-9 Gornitzka, Å., Holst, C. (2015). The Expert-Executive Nexus in the EU: An Introduction. Politics and Governance 3 (1): 1, http://www.cogitatiopress.com/ojs/index.php/politicsand- governance/article/view/271 Haunss, S., Kohlmorgen, L. (2009). Lobbying or politics? Political claims making in IP conflicts. First publ. in: Politics of Intellectual Property, Haunss, S. (ed.) Cheltenham: Elgar: 107–128. Haunss, S., Kohlmorgen, L. (2010). Conflicts about intellectual property claims: the role and func- tion of collective action networks. Journal of European Public Policy 17 (2): 242– 262, http:// www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13501760903561534 Heaney, M. T. (2014). Multiplex networks and interest group influence reputation: An expo- nential random graph model. Social Networks 36: 66–81, https://linkinghub.elsevier.com/ retrieve/pii/S0378873312000664 Herbut, R. (2003). Grupy interesu a proces decyzyjny, w: Grupy interesu. Teorie i działanie, Machelski Z., Rubisz L. (red.). Toruń: Wydawnictwo Adam Marszałek. Hilty, R., Kur, A., Klass, N., Geiger, C., Peukert, A., Drexl, J., Katzenberger, P. (2008). Com- ment by the Max Planck Institute on the Commission’s Proposal for a Directive to Amend Directive 2006/116 EC of the European Parliament and Council Concerning the Term of Protection for Copyright and Related Rights. SSRN Electronic Journal, http://www.ssrn. com/abstract=1288620 Horten, M. (2013). A copyright masquerade: how corporate lobbying threatens online freedoms. London, New York: Zed Books. Jasiecki, K. (2000). Lobbing gospodarczy w Polsce. Studia Socjologiczne 159 (4). Jasiecki, K. (2015). Problemy partycypacji społecznej w Polsce i ich wpływ na politykę publiczną. Studia z Polityki Publicznej 3 (7): 101–119. Junk, W. M. (2019). When Diversity Works: The Effects of Coalition Composition on the Suc- cess of Lobbying Coalitions. American Journal of Political Science 63 (3): 660–674, https:// onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/ajps.12437 Klüver, H. (2011). Lobbying in coalitions: Interest group influence on European Union policy- -making. Nuffield’s Working Papers Series in Politics: 1–38, https://www.nuffield.ox.ac.uk/ politics/papers/2011/Heike%20Kluever_working%20paper_2011_04.pdf Klüver, H. (2012). Biasing Politics? Interest Group Participation in EU Policy-Making. West European Politics 35 (5): 1114–1133. 156 Agnieszka Vetulani-Cęgiel Studia z Polityki Publicznej Kohler-Koch, B. (2010). Civil society and EU democracy: ‘astroturf ’ representation?. Journal of European Public Policy 17 (1): 100–116. Kopka, A., Piontek, D., Minkenberg, M. (eds.) (2018). Doradztwo polityczne i lobbing w parla- mentarnym procesie decyzyjnym. Polska i Niemcy w perspektywie porównawczej. Kraków, Nowy Targ: Wydawnictwo ToC. Kurczewska, U. (red.) (2008). Deficyt demokracji w Unii Europejskiej a europejskie grupy inte- resów. Warszawa: Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego. Littoz-Monnet, A. (2006). Copyright in the EU: droit d’auteur or right to copy? Journal of European Public Policy 13 (3): 438–455, https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/ 13501760600560516 Matthews, D., Žikovská, P. (2013). The Rise and Fall of the Anti-Counterfeiting Trade Agreement (ACTA): Lessons for the European Union. IIC–International Review of Intellectual Property and Competition Law 44 (6): 626–655, https://doi.org/10.1007/s40319-013–0081‑y Meyer, T., Vetulani-Cęgiel, A. (2017). From ACTA to TTIP: Lessons Learned on Democratic Process and Balancing of Rights, w: Trans-Atlantic Data Privacy Relations as a Challenge for Democracy (Vol. 4), Svantesson D. J. B., Kloza D. (eds.). Cambridge, UK: Intersentia. Obywatelskie Forum Legislacji (2019). Skrywane projekty ustaw, XII Komunikat Obywatel- skiego Forum Legislacji o jakości procesu legislacyjnego na podstawie obserwacji prowadzo- nej w okresie od 16 maja do 15 listopada 2018 roku oraz podsumowujący aktywność legisla- cyjną rządu i parlamentu w trzecim roku ich działalności. Warszawa: Fundacja im. Stefana Batorego, http://www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Forum%20Idei/ XII_Komunikat_OFL.pdf Program Lepsze Regulacje 2015 (2013). Załącznik do uchwały nr 13/2013 Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2013 r. Ministerstwo Gospodarki. Quittkat, C. (2011). The European Commission’s Online Consultations: A Success Story? JCMS: Journal of Common Market Studies 49 (3): 653–674, http://doi.wiley.com/10.1111/ j.1468–5965.2010.02147.x Quittkat, C., Kotzian, P. (2011). Lobbying via Consultation – Territorial and Functional Interests in the Commission’s Consultation Regime. Journal of European Integration 33 (4): 401–418. Rasmussen, M. K. (2015). The Battle for Influence: The Politics of Business Lobbying in the European Parliament: The battle for influence. JCMS: Journal of Common Market Studies 53 (2): 365–382, http://doi.wiley.com/10.1111/jcms.12156 Reg. RM. (2013). Uchwała nr 190 Rady Ministrów z dn. 29.10.2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów, ze zm., https://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-rady-ministrow/podstawy- -prawne/2516, Regulamin-pracy-Rady-Ministrow.html Saurugger, S. (2008). Interest Groups and Democracy in the European Union. West European Politics 31 (6): 1274–1291. Scharpf, F. W. (1999). Governing in Europe: effective and democratic?. Oxford, New York: Oxford University Press. Ust. lobb. (2005). Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stano- wienia prawa, Dz. U. nr 169, poz. 1414. 157(Nad)reprezentacja interesów w procesie kształtowania polityki publicznej... nr 2(26)2020 Vetulani-Cęgiel, A. (2014). Lobbing w procesie kształtowania prawa autorskiego w Unii Euro- pejskiej. Studium przypadków: czas trwania praw pokrewnych, dzieła osierocone, ACTA. Warszawa: Wolters Kluwer SA. Vetulani-Cęgiel, A. (2015a). EU Copyright Law, Lobbying and Transparency of Policy-Making: The cases of sound recordings term extension and orphan works provisions. JIPITEC: Journal of Intellectual Property, Information Technology and E-Commerce Law 6 (2): 146– 162, https:// www.jipitec.eu/issues/jipitec-6–2–2015/4275 Vetulani-Cęgiel, A. (2015b). Kształtowanie unijnych regulacji prawnoautorskich. Problemy procesu konsultacyjnego i lobbingu grup interesu. Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjo- logiczny 77 (2): 237, http://pressto.amu.edu.pl/index.php/rpeis/article/view/1199 Vetulani-Cęgiel, A. (2017). Nowe procedury konsultacji Komisji Europejskiej jako czynnik niwelujący deficyt demokracji w UE. Przegląd Europejski 45 (3): 116–135, http://przegla- deuropejski.wnpism.uw.edu.pl/zasoby/pliki/45/6‑Vetulani.pdf Wiaderek, G. (2015). Konsultacje z zasadami. Jakość konsultacji publicznych w procesach legi- slacyjnych. Opracowanie na temat szans i barier w działaniach organizacji pozarządowych i administracji publicznej. Warszawa: Pracowania badań i innowacji społecznych Stocz- nia, https://partycypacjaobywatelska.pl/wp-content/uploads/2015/02/Grzegorz-Wiade- rek-Jako%C5%9B%C4%87‑konsultacji-publicznych_19.02.pdf Wiszowaty, M. M. (2010). Działalność lobbingowa w procesie stanowienia prawa. Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. z komentarzem. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe. Yu, P. K. (2004). The Escalating Copyright Wars. Hofstra Law Review 32 (3): 907–951, https:// scholarlycommons.law.hofstra.edu/hlr/vol32/iss3/3 Oficyna Wydawnicza SGH – Szkoła Główna Handlowa w Warszawie 02-554 Warszawa, al. Niepodległości 162 www.wydawnictwo.sgh.waw.pl e-mail: wydawnictwo@sgh.waw.pl Projekt okładki Ad Depositum Skład i łamanie DM Quadro Druk i oprawa QUICK-DRUK s.c. Zamówienie 78/VII/20