Funkcjonowanie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w Polsce. Podstawy prawne - praktyka - perspektywy rozwoju

Abstract

Przedmiotem publikacji jest analiza funkcjonowania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w Polsce w latach 1997-2015. Obywatelska inicjatywa ustawodawcza oznacza uprawnienie określonej przepisami prawa grupy obywateli do przedłożenia odpowiedniemu organowi państwa projektu ustawy, co skutkuje uruchomieniem procesu ustawodawczego (legislacyjnego). Przyjęta w 1997 roku Konstytucja RP przyznała obywatelom – po raz pierwszy w historii Polski – prawo inicjatywy ustawodawczej. Konstytucjonalizacja przedmiotowego rozwiązania ustrojowego była elementem demokratyzacji systemu politycznego i poszerzania podstaw prawnych dla podejmowania inicjatyw oddolnych. W 2015 roku minęło 18 lat od wprowadzenia obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej do Konstytucji RP, natomiast 16 lat od wejścia w życie ustawy regulującej tryb postępowania w sprawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Wydaje się, iż jest to wystarczający okres, aby podjąć pogłębione rozważania odnośnie podstaw prawnych, praktyki, jak również perspektyw rozwoju obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w Polsce. Wśród celów podjętych badań znalazła się próba ukazania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej na szerszym tle dyskusji o miejscu i roli instrumentów demokracji bezpośredniej (semibezpośredniej) we współczesnych państwach demokratycznych, które co do zasady mają charakter przedstawicielski. Po drugie, podjęte rozważania miały na celu omówienie przyjętych w Polsce podstaw prawnych obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, jak również zgłoszonych propozycji zmian w tym zakresie przedmiotowym. Po trzecie, celem analizy było odniesienie się do praktyki działania komitetów obywatelskich, które podjęły starania o wniesienie projektu ustawy do Marszałka Sejmu RP. Problemem badawczym podjętym w trakcie prac nad niniejszą książką była kwestia miejsca i roli obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w systemie politycznym RP. Stosownie do wskazanego problemu badawczego sformułowano następujące pytania szczegółowe: 1) Czy przyjęty w Polsce kształt normatywny obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej uzasadnia zaliczenie przedmiotowej instytucji do form demokracji bezpośredniej? 2) Jakie były formułowane postulaty w zakresie nowelizacji podstaw prawnych obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej? 3) Jaki był udział obywatelskich projektów ustaw w ogólnej liczbie inicjatyw ustawodawczych wniesionych w rozważanym okresie? 4) Jak wyglądała praktyka procedowania skutecznie wniesionych obywatelskich inicjatyw ustawodawczych? 5) Jakie były przyczyny nieskuteczności większości podjętych prób wniesienia projektu ustawy w trybie inicjatywy ludowej? 6) Jakie podmioty inicjowały i przeprowadzały prace na rzecz wniesienia obywatelskich projektów ustaw? 7) Jak kształtował się zakres przedmiotowy obywatelskich inicjatyw ustawodawczych? W latach 1999-2015 komitety obywatelskie skutecznie przedłożyły 53 inicjatywy, jednakże zdecydowana większość spośród nich nie znalazła uznania ustawodawcy. Przez 16 lat funkcjonowania omawianego rozwiązania ustrojowego przedstawiciele uchwalili tylko 11 ustaw na podstawie inicjatyw suwerena. Ponadto należy podkreślić, iż wielokrotnie pomimo uwzględnienia propozycji przedłożonej bezpośrednio przez grupę obywateli uchwalone ustawy odbiegały w swej treści od pierwotnych intencji wnioskodawców. Biorąc pod uwagę przyjętą na potrzeby książki siatkę terminologiczną, ustanowiony w Polsce kształt normatywny obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, jak również dotychczasową praktykę należy podkreślić, iż przywołana forma udziału obywateli w funkcjonowaniu państwa powinna być zaliczona do form demokracji semibezpośredniej. W uzasadnieniu warto przede wszystkim zwrócić uwagę na okoliczność, iż obywatele RP mogą co prawda przedłożyć propozycję ustawodawczą, aczkolwiek nie dysponują żadnymi instrumentami, które dawałyby im realny wpływ na ostateczny efekt postępowania legislacyjnego.